Eurozóna

80. léta - velký krok vpřed

Evropský měnový systém napomohl v 80. letech stabilizovat devizové kurzy měn. Ve srovnání s obdobím v letech 1975 - 1979  byly jejich výkyvy mezi roky 1979 - 1985 poloviční a v období 1986 - 1989 se snížily o další polovinu. Platilo to jak pro kurzy nominální, v nichž se realizují devizové transakce, tak pro reálné kurzy očištěně od vlivu rozdílných měr inflace. Devizové kurzy i úrokové míry získaly na stabilitě, částečně proto, že prováděná politika poskytovala pro transakce důvěryhodnější prostředí, ale částečně také proto, že Francie a Itálie tlumily i nadále potencionální výkyvy pomocí devizových restrikcí. Byly omezeny případy nesprávného stanovení parity - déletrvající odchylky od rovnovážného devizového kurzu.

Tato nová stabilita by nebyla možná, kdyby současně neexistovala vůle konvergovat makroekonomiky jednotlivých států. EMS byl vytvořen v době, kdy prioritou monetární politiky západních ekonomik byl boj proti inflaci. Účastníci EMS tak svoji politiku přizpůsobovali Německu - zemi s nejsilnější měnou. Výjimkou v tomto přístupu byla Francie. Její expanzivní politika vyvolala vznik deficitu platební bilance v takovém rozsahu, jež vyžadoval rychlou a adekvátní reakci. Navrhovány byly dvě: ustoupení od evropské integrace zavedením dovozních omezení a uvolnění franku z EMS. Druhou navrhoval tehdejší francouzský ministr financí Jacques Delors - spočívala v uplatnění restriktivní makroekonomické politiky, což by umožnilo v ERM zůstat. Také tehdejší francouzský prezident Francois Mitterrand, který si cenil vztahů s ES a se Spolkovou republikou Německo, tento jeho názor v podstatě podpořil.

S postupující konvergencí hospodářských politik si měnové instituce účastnických zemí zvykly spolupracovat. Centrální banky úzce koordinovaly při intervencích na udržení kurzů v rámci povoleného rozpětí. Stanovení parit, od nichž se odvíjelo povolené rozpětí, bylo v kompetenci ministrů financí, nikoliv bank.

Tento rozhodovací proces se ovšem nevztahoval na tři země EU - Velkou Británii, Řecko a Portugalsko, které se EMS v 80. letech neúčastnily. Velká Británie se připojila až v říjnu 1990. Soukromé trhy v londýnské City se však nechovaly tak zdrženlivě ve vztahu k jinému produktu EMS - ECU, a jeho použití pro privátní účely. Londýn zaujímal v užívání ECU vedoucí místo a ECU se tak dostala mezi čtyři až pět nejpoužívanějších měn v určitých sektorech mezinárodních trhů (např. trh s obligacemi nebo mezibankovní transakce).

K vybudování trhu ECU napomohlo počátkem r. 1990 i britské ministerstvo financí emisí státních pokladničních poukázek v hodnotě 2,8 mld. ECU, čímž velmi podstatně přispělo k celkové veřejné emisi ECU v Británii, Francii a Itálii. Můžeme říci, že právě úspěch v 80. letech byl výrazným stimulátorem nového úsilí o etapovitý postup k jednotné měně nebo k trvalému stanovení parit mezi měnami členských zemí.

Jednotný evropský akt (JEA) přinesl ve prospěch kurzového prvku v měnové integraci řadu pozitiv. Především zařadil EMS, který do té doby existoval v podstatě mimo Společenství, do rámce komunitárních smluv a tak zkonsolidoval jeho právní základnu - hospodářská a měnová unie byla zařazena mezi cíle Smlouvy o EHS. Dále pak uvolnil pohyb kapitálu a integraci trhů finančních služeb. Program jednotného trhu pomohl také legislativnímu procesu tím, že zredukoval harmonizaci zákonů a předpisů na minimum nutné pro zdraví, bezpečnost a ochranu spotřebitele. U ostatních předpisů postačovalo vzájemné uznání norem a předpisů druhé strany. V oblasti finančních předpisů je ekvivalentem vzájemného uznávání tzv. kontrola domovské země, při níž podléhá firma poskytující služby kdekoli na území Společenství zákonům té členské země, v níž je registrována. Zákonodárství Společenství je uplatňováno pouze do té míry, že tyto národní zákony musí splňovat minimální standard považovaný orgány Společenství za nezbytný.

Legislativa potřebná k dokončení jednotného trhu finančních služeb byla velmi složitá a bylo pravděpodobné, že se dostane do sporu s podobně zaměřenými předpisy a tedy i s institucemi členských zemí. Do konce r. 1991 se však podařilo pokročit přes všechny problémy a těžkosti velmi daleko. Významným příkladem pokroku byla druhá bankovní směrnice, schválená v r. 1989, která povolovala řádně registrovaným úvěrovým ústavům zřizovat pobočky nebo poskytovat služby na celém území Společenství. Byl to tzv. "evropský pas" pro banky, který umožňoval poskytovat integrované služby v měřítku celého EHS. Značného pokroku bylo dosaženo také v legislativě týkající se pojišťovacích služeb a cenných papírů.

Dalším významným problémem, který omezoval hladké fungování jednotného trhu byly devizové restrikce. Smlouva o EHS si vytyčila za cíl odstranění překážek pro volný pohyb kapitálu (článek 3), ale zvláštní ustanovení se týkala pouze pohybu kapitálu "v rozsahu nezbytném k zajištění řádného fungování společného trhu" (článek 67). Evropský soudní dvůr později rozhodl, že tento článek není "bezprostředně aplikovatelný“, tzn. že Soud sám nemůže rozhodnout, zda je zmíněný předpis o devizových restrikcích skutečně pro společný trh nezbytný - nejdříve by měla Rada EU přijmout opatření, které by vymezilo principy, podle nichž se má tato záležitost posuzovat. Radě se to však nepodařilo. Mnoho devizových restrikcí zůstalo tedy v platnosti - šlo především o Francii a Itálii, kde byly považovány za vhodný prostředek k utlumení devalvačních tlaků. Jednotný evropský akt začlenil volný pohyb kapitálu do programu jednotného trhu, který měl být dokončen do konce r. 1992 (čl. 13 JEA).

Krátce po podepsání JEA navrhl předseda Evropské komise J. Delors, aby úplná liberalizace kapitálových trhů byla ještě více urychlena. V té době se značně zmenšily deficity platebních bilancí a řada zemí tak byla ochotna jeho hlasu naslouchat. Kromě této skutečnosti také radikální inovace na finančních trzích snížily účinnost jakýchkoliv administrativních opatření a zároveň zvýšily náklady s tím spojené. Dynamičtější subjekty na těchto trzích se také chtěly stát součástí globální "vesnice", ve kterou se mezinárodní společenství pomalu měnilo. Obávaly se, že pokud budou jejich činnost brzdit restrikce, skončí někde na okraji tohoto společenství. Vlády samozřejmě nemohly tuto skutečnost ignorovat.

Cecchiniho zpráva odhadla přímé úspory ve finančním sektoru v důsledku snížení cen finančních produktů vlivem rostoucí konkurence po otevření trhů na 22 mld. ECU, což je asi pětina celkového přínosu z dokončení jednotného trhu. Pokud by se vzal navíc do úvahy dopad snížení úrokových sazeb na celé hospodářství, přineslo by to ještě další řádově stejný zisk ve výši 1,5 % celkového hrubého domácího produktu Společenství. Tyto odhady stimulovaly úsilí o zvýšení konkurenceschopnosti jak průmyslových, tak i finančních podniků, které by obstály v podmínkách jednotného finančního trhu, kde nebude existovat devizová restrikce.

Odstranění devizových omezení zmírnilo také tlaky na dokončení dalšího potřebného prvku - jednotné měny nebo pevného stanovení devizových kurzů. Občas totiž dojde na finančním trhu k poruchám a v takové situaci se při neexistenci devizových restrikcí zvýší pohyb kapitálu z jedné země do druhé. Výsledkem je tlak na devizové kurzy. Stabilita ERM tak může být ohrožena, pokud jí nečelí koordinované makroekonomické politiky účastnických zemí. Tato koordinace je dalším důležitým prvkem EMU.

Nezávislost politik členských zemí je rovněž omezována integrací kapitálových a finančních trhů, takže přínos ze společné kontroly může být vyšší než ztráta z obětování možnosti podniknout samostatnou akci. Má-li být autonomie v této oblasti omezena, vzniká otázka, zda by nebylo moudřejší čelit hrozbě nestability devizových kurzů přímo definitivním zřeknutím se práva na jejich změnu. Kurzová stabilita si získala mezi účastníky ERM velkou popularitu. Objevila se otázka - proč nevyužít tohoto příznivého momentu a nevyloučit riziko jednou provždy, dříve než postupující integrace kapitálových trhů tuto výhodu zlikviduje? Podobné ekonomické argumenty jako tento, spojené opět s politickými motivy, napomohly k tomu, že se projekt se EMU dostal koncem 80. let na první místo v jednacím pořádku Společenství.

Nejdůležitější z ekonomických argumentů ve prospěch doplnění volného pohybu kapitálu také trvalým fixováním devizových kursů se týkal Francie a Itálie. Míra inflace se v těchto zemích v r. 1988 dostala na úroveň blízkou Německu. Obě země sice úspěšně sblížily své politiky s politikou SRN, nebyly však příliš ochotny tolerovat skutečnost, že by Německo mělo mít právo hrát vůči nim v koordinaci makroekonomických politik vedoucí úlohu.

Jednotnou měnu by neřídila Bundesbanka, která prostřednictvím silné marky dominovala v EMS, ale společné instituce Společenství, ve kterých by všichni účastníci získali příslušný vliv. V celém procesu hrála významnou roli tradiční obava ze stále sílícího sebevědomí Německa. Udržení německé síly v mezích daných Společenstvím byl úkol evidentně snazší než pokusy o totéž v systému suverénních a nezávislých států. Vycházelo ze stejné logiky jako v padesátých letech, kdy se rodil Schumanův plán. Tentokrát to měl být projekt EMU, který měl být schopen udržet Bundesbanku pevněji ve struktuře Společenství. Velmi silně se v tomto angažovala Francie, zejména s blížící se perspektivou sjednoceného Německa.

Když Delors v roce 1986 vyzval k urychleným krokům směřujícím k uvolnění pohybu kapitálu, nastartoval tak proces, který již mohl vyústit ve vytvoření měnové unie. V roce 1988 byl připraven spustit projekt Evropské měnové unie a dával stále více najevo, že to považuje za hlavní krok k federálnímu Společenství. S podporou Francie se mu podařilo prosadit tuto otázku na pořad dne při schůzce Evropské rady, která se sešla za německého předsednictví v Hannoveru v červnu 1988.

Na této schůzce bylo dohodnuto vytvoření výboru, který byl složen z guvernérů centrálních bank členských států a v jehož čele stál právě Delors. Úkolem takto vytvořeného výboru bylo prostudovat a navrhnout jednotlivé etapy vedoucí k vytvoření hospodářské a měnové unie. Výbor předložil Zprávu o hospodářské a měnové unii v Evropském společenství v dubnu 1989. Evropská rada ji v Madridu v červnu schválila jako Strategii Evropské hospodářské a měnové unie. Pojetí EMU v Delorsově zprávě se příliš nelišilo od pojetí Wernerova plánu: úplná liberalizace kapitálových transakcí a plná integrace finančních trhů, úplná a neodvolatelná konvertibilita měn, odstranění rozpětí, v němž se mohly kursy měn členských zemí pohybovat, a neodvolatelné stanovení parit jednotlivých měn. Zpráva konstatovala, že stanovení pevných parit nemusí nutně znamenat nahrazení měn členských států jednotnou měnou, nicméně doporučila přejít k tomuto kroku co nejdříve. V podmínkách úplné liberalizace, integrace a konvertibility by měny členských zemí s pevně stanovenými kursy byly stejně pouze jinak vyjádřenými jednotkami společné měny.

Delorsova zpráva byla značně ovlivněna politikou Bundesbanky. Tehdejší prezident Bundesbanky Karl Otto Pöhl trval na tom, že Společenství by mělo mít pravomoc omezovat rozpočtové deficity členských zemí v EMU, protože v rozsahu, praktikovaném dříve některými členy jako Itálie, by to znamenalo hrozbu inflace pro celé Společenství. Zpráva tak navrhovala snižování deficitů. Některé země byly ale proti. Považovaly to za porušení svých daňových suverenit. Kromě toho se domnívaly, že o tom, zda půjčit peníze vládě, by měl rozhodovat trh, samozřejmě za podmínky, že exekutivám nebudou na trzích poskytována žádná zvláštní privilegia a že centrální banky nebudou moci tisknout další peníze na pokrytí deficitu.

Ve svém vlastním dokumentu publikovaném v březnu 1990 se i Komise vyjádřila pro jednotnou měnu z důvodu závaznější neodvolatelnosti kurzů a také proto, že jednotná měna by vyloučila jakékoli náklady. Rozdílnost mezi oběma zprávami byla především v tom, že J. Delors se o institucích Evropské měnové unie vyjádřil mnohem jasněji než Werner. Předseda Evropské komise navrhoval, aby měnové otázky řídil Evropský systém centrálních bank (ESCB), označovaný ve zprávě jako Eurofed, rozhodnutí o měnové politice by přijímala Rada, složená z guvernérů centrálních bank a členů Výboru ESCB, která by byla zodpovědná za dohled nad prováděním politiky Rady. Ta by podle vzoru německé Bundesbanky byla nezávislá na národních vládách. Jejím úkolem by bylo udržování cenové stability a v závislosti na této prioritě podporování hospodářské politiku Společenství. Praktická realizace politiky Rady měla spočívat na centrálních bankách členských zemí. Rada měla být za svoji činnost zodpovědná Evropské radě a Evropskému parlamentu.

Již v prosinci 1989 pak šéfové států a vlád svolali konferenci vlád a států, požadovanou v Delorsově zprávě, a to na 14. - 15. prosince do Říma. Tento velmi časný termín byl zvolen také pod vlivem rýsujícího se německého sjednocení. Zatímco se spolková vláda ocitla pod tlakem dokumentovat svoji integrační politiku, projevila zejména Francie rostoucí zájem zavázat sjednocené Německo co nejrychleji a neodvolatelně. Německé sjednocení tedy celý proces budování HMU urychlilo. Dalším faktorem, který výrazně ovlivnil tehdejší situaci, byl vývoj ve střední a východní Evropě. Ten znamenal, že výrazně stoupl počet žadatelů na členství v Evropském společenství. Tento vývoj sice tehdejší ES uvítalo, zároveň se však obávalo, že rozšíření by mohlo být na úkor prohloubení integračního procesu.

Během jednání v Římě se dospělo k základní jednotě o konečném stavu Evropského měnového institutu. Již na počátku roku 1990 ministři financí schválili statut Evropské centrální banky. Jejím úkolem mělo být především zajišťování stability měny a politická nezávislost. Sporným bodem zůstávala strategie, kterou se tohoto konečného stadia mělo dosáhnout. Jednota panovala v tom, že měnový institut by se měl vytvořit na počátku druhého stupně.

Kontroverzní byla však diskuse o úkolech, které by se na Evropský měnový institut měly převést v přechodném stupni. Zde na sebe znovu narážely protikladné strategické postoje: Velká Británie se podle očekávání exponovala jako velmi rozhodný odpůrce měnové unie. Přitom rozhodující význam mělo to, že se britská peněžní politika neuskutečňovala nezávisle na vládě v míře požadované na vytvoření měnové unie. Británie tak měla přirozeně zájem na tom, aby se politický vliv vlády zachoval přinejmenším na druhém stupni. Francie nejdříve vycházela podle svého národního uspořádání a v příkrém rozporu s Německem ze silného vlivu vlády na peněžní politiku. Spolu s Banca d´Italia a s Komisí chtěla Francie přenést na ECB již na druhém stupni více úkolů (např. intervence ECB na devizových trzích vůči třetím zemím). Spolu s Nizozemím, které tradičně uplatňuje ekonomistickou koncepci, spatřovala v tomto Spolková republika Německo snahu některých partnerů v ES, získat si již na druhém stupni co největší vliv na politiku zemí se stabilní měnou.

Jednání vyústila ve Smlouvu o EU , která byla po zasedání Evropské rady 11. - 12. prosince 1991 v Maastrichtu dojednána a 7. února podepsána. Podle jejího znění znamená Hospodářská a měnová unie "neodvolatelně stanovit vzájemné měnové kursy měn členských států a zavést jednotnou měnu ECU, jakož i stanovit a provádět jednotnou peněžní a kursovou politiku", přičemž "přednostním cílem obou politik je cenová stabilita". V článcích 102a - 109m Smlouvy jsou stanoveny:

1. zásady pro koordinovanou hospodářskou politiku
2. stupňovitý plán vybudování HMU
3. podmínky členství v HMU
4. rozhodovací postup

1. Zásady pro koordinovanou hospodářskou politiku

Na úseku hospodářské politiky Rada na doporučení Komise formuluje kvalifikovanou většinou Zásady pro hospodářskou politiku členských států a Společenství (čl. 103 odst. 2 Smlouvy o ES). Ty jsou zaměřeny na "otevřené tržní hospodářství s volnou soutěží“ (čl. 102 a).

Konečnou kompetenci pro hospodářskou politiku mají nadále jednotlivé členské státy, avšak Smlouva obsahuje nástroje, jež mají zajistit, aby se národní politiky těsně koordinovaly a vedly k "trvalé konvergenci hospodářských výkonů členských států" (čl. 103 odst. 3 Smlouvy o EHS).

Proti státům, které nedodržují doporučení ohledně snižování státního rozpočtu, může ES použít sankce. Rada může své doporučení zveřejnit, a tím vykonávat na členský stát politický tlak. Může také požadovat, aby příslušný stát předložil dodatečně údaje o své finanční situaci.

Evropská investiční banka může být pověřena přezkoumáním úvěrové politiky členského státu. Rada může od příslušného státu požadovat bezúročný vklad přiměřené velikosti, než se deficit upraví, nebo uložit peněžní pokutu.

2. Stupňovitý plán vybudování HMU

HMU vznikla ve třech stupních.

Stupeň I započal v roce 1990. V tomto období byly sledovány tyto cíle: liberalizace pohybu kapitálu (Španelsko, Portugalsko a Řecko získaly zvláštní úpravu), těsnější slaďování ve výboru guvernérů centrálních bank a účast všech členských států v kurzovém mechanismu Evropského měnového systému.

Poté nastoupil II. stupeň, a to 1. ledna 1994. K tomuto datu byl ustaven Evropský měnový institut (EMI). Příslušné kompetence národních centrálních bank pro peněžní politiku však zůstaly formálně nedotčena. EMI připravil třetí stupeň po procedurální a instrumentální stránce. Podporuje členské státy při vytváření předpokladů pro přechod ke třetímu stupni, a to na základě stanovených kritérií konvergence. Do 1. ledna 1997 musely být národní centrální banky nezávislé na národních vládách. Měny byly neodvolatelně zváženy v koši ECU.

Současně bylo stanoveno, že III. stupeň měl začít nejdříve 1. ledna 1997 (ve skutečnosti začal o dva roky později). Dále bylo dohodnuté, že bude ustaven Evropský systém centrálních bank (ESCB) a na základě EMI vznikne Evropská centrální banka, která má být také nezávislá. Členové jejích rozhodovacích orgánů nesmějí dostávat pokyny od žádných orgánů Společenství a od žádné vlády. Šestičlenné direktorium se volí na 8 let. Opětovné zvolení jeho členů se vylučuje.

3. Podmínky členství v HMU

Ve snaze zajistit společnou měnovou politiku do oblasti společné měny měly být přijaty pouze ty země, které splňují čtyři následující podmínky (tzv. kritéria konvergence) :

• Schodek veřejných rozpočtů nesmí být větší než 3 % hrubého domácího produktu (HDP). Celkové veřejné zadlužení nesmí překročit 60 % HDP.
• Míra inflace členského státu smí být maximálně o 1,5 % nad průměrnou inflací tří zemí s nejlepšími výsledky v oblasti cenové stability.
• Nominální dlouhodobá úroková sazba nesmí překročit průměr tří zemí s nejlepšími výsledky v oblasti cenové stability o více než 2 %.
• Země se musí účastnit systému měnových kurzů (ERM) po dobu nejméně dvou let bez závažného napětí.

4. Rozhodovací postup

Podle těchto kritérií vypracovávala Komise a EMI od konce roku 1996 zprávy o pokroku konvergence členských států. Rada ministrů hospodářství a financí kvalifikovanou většinou měly zhodnotit., zda a jak každý jednotlivý stát splňuje tato kritéria. Na doporučení Rady pak šéfové států a vlád v květnu 1998 rozhodli kvalifikovanou většinou, že 11 členských zemí splňuje kritéria konvergence. Třetí stupeň HMU začal 1. ledna 1999.