Parlamentní diplomacie v EU před a po Lisabonu: Potenciál a jeho hranice

Scházíme se dnes nad tématem, které bývalo v euforických dobách po našem vstupu do Evropské unii považováno za bezmála vetešnickou ozdobu z časů pojmového instrumentária 19. století. Jistě i hospodářská a finanční krize doprovázená sebereflexí a katarzí přispěla svým dílem nakonec k tomu, že pojem národního zájmu byl z vetešnictví vyňat, byl zařazen do oběhu a stal se něčím běžným a standardním. Stal se programem, který musí být definován, pokud má být naše úsilí dlouhodobé, koordinované a pokud má přesahovat délku volebních období. Kategorie národního zájmu tak musí fungovat jako normativní postulát, který se ovšem dostatečně průkazně opírá o empirickou realitu.

Vystupuji na této konferenci jako zástupce horní parlamentní komory - Senátu. V rámci určité funkční specializace, která se v České republice - myslím, že pro dobro věci - prosadila, to byl právě Senát, který učinil ze svého působení v zahraniční a evropské politice výstavní zboží. Je to logické - zatímco Poslanecká sněmovna soustřeďuje ve svých rukou výlučné vnitrostátní kontrolní pravomoci vůči vládě a pravomoci rozpočtové, Senátu ústavodárce svěřil nezanedbatelné pravomoci v otázkách stabilizace ústavního a politického zřízení a v záležitostech zahraniční politiky. Ostatně zahraniční politika potřebuje kontinuitu a způsob ustavování horní komory, tedy způsob voleb do Senátu - zachovávající po každých dílčích volbách přinejmenším 2/3 senátorů - tomuto principu konvenuje.

Pro důvěryhodnost státu na mezinárodní rovině jsou nejdůležitější kontinuita a čitelnost postojů zahraniční politiky. Na ilustračním snímku Černínský pálac, sídlo české diplomacie. Foto čtk

Oba klíčové rozměry fungování Senátu - jeho roli ústavní pojistky a aktéra zahraniční politiky - přitom nevnímáme izolovaně. Právě naopak. Toto spojení mj. napomáhá k odlišení toho, co je trvalé a nemůže být předmětem změny, od věcí pomíjivých, kdy je naopak třeba rychlého zásahu a včasné změny. Z tohoto důvodu jsme vždy odmítali pokusy oslabit demokratickou legitimitu rozhodování ve jménu jakéhosi zvýšení efektivity a zrychlení rozhodování. Jak říká Gilbert Keith Chesterton, nejvyšším znakem barbarství je obětování všeho stálého všemu dočasnému.

Relativně dlouhé projednávání Lisabonské smlouvy v Senátu spojené s institucionalizací záruk udržení vysokého standardu parlamentních procedur a ochrany zásad právního státu se tak nakonec jistě bohatě vyplatilo. Tzv. lisabonská novela jednacích řádů obou parlamentních komor vytvořila předpoklady pro zachování kompetenční kompetence České republiky, která jakožto suverénní stát přenáší rozhodovací pravomoci na evropskou úroveň jen svobodným rozhodnutím Parlamentu, nikoli kabinetním rozhodováním exekutiv.

Právě v této souvislosti jsem si ostatně také uvědomil význam parlamentní diplomacie. Kontinuita našich postojů, trvalé vysvětlování situace našim partnerům a koneckonců také podobné hledání záruk, jehož jsme byli svědky na parlamentní půdě v Německu, Velké Británii či Irsku, vedly k tomu, že český Senát má mezi evropskými parlamentními komorami pověst zákonodárného sboru se solidním know-how a účinně nastavenými parlamentními procedurami.

Vzhledem k výše řečenému je zřejmé, že étosu horní parlamentní komory důraz kladený Lisabonskou smlouvou na dodržování principu subsidiarity vcelku vyhovuje. Ústavněprávní a zahraničněpolitické konotace působení Senátu se v této zásadě zřetelně protínají. Tím, že je určitý okruh pravomocí přenesen na orgány Evropské unie, totiž není řečeno, že tyto pravomoci mají být také ze strany unijních institucí za každou cenu využity.

Nelze se totiž příliš spoléhat na princip oboustranné flexibility. Samotný přenos pravomocí cestou ratifikace smluv je věcí dlouhodobou stejně jako proces opačný. Náročnost tohoto procesu ostatně vede právě k tomu, že jsou pravomoci EU předem v zakládacích smlouvách stanoveny široce a mnohdy vágně. Právě tímto způsobem se vytváří dostatečně operativní prostor pro fungování unijních orgánů.

Tím spíše nicméně musíme klást důraz na princip subsidiarity. Mnohem jednodušší než přenášení pravomocí sem a tam cestou ratifikace smlouvy může být shoda nad tím, že ačkoli Evropská unie může věc legislativně upravit, na tuto úpravu ve skutečnosti rezignuje a přenechá ji členským státům, které mohou citlivěji reagovat na potřeby společnosti a očekávání veřejnosti.

Princip subsidiarity je logický a správný, má však jednu vadu na kráse. A tou je jeho procesní ukotvení. Příliš vysoká kvóra žlutých a oranžových karet nemohou fungovat za situace, kdy nemalá část národních parlamentů netuší, co princip subsidiarity vlastně znamená. Jistě, existují státy, jejichž ústavní systémy s liberální federalistickou tradicí (Německo, Itálie) jsou na jeho aplikaci snad dobře připraveny. Stejně jako státy, jejichž ústavní systémy se inspirovaly katolickou sociální naukou, v níž má zmíněný princip tradičně své pevné místo (např. Irsko nebo Rakousko). Na kvóra zakotvená Lisabonskou smlouvou je to ovšem stále malý počet.

Věřte, že senátní diplomacie se nemálo soustředila na hledání spojenců, kteří by vnímali potřebu shodnout se na definici principu, proceduře jeho vymáhání i nutnosti předem určit ty právní akty, u nichž panují důvodné pochybnosti nad nutností jejich přijetí. Ne u všech parlamentních komor jsme nalezli příznivého ohlasu. U některých jsme se sice setkali s pozitivním přijetím, nicméně po volebním souboji, kdy se změnil předseda jejich evropského výboru, jsme tuto resonanci ztratili.

Přesto měla investovaná energie svůj význam. V současnosti existuje okruh zemí, s nimiž přinejmenším v procesní rovině sdílíme priority. Jedná se o skupinu států, jejichž parlamentní evropské výbory uvažují realisticky, jsou si vědomi důsledků přijetí nového předpisu na evropské úrovni včetně přenosu jurisdikce, a proto si kladou klíčovou otázku, zda je přijetí nové evropské normy vskutku nezbytné. K takovýmto komorám náleží vedle českého Senátu i nizozemský, dánský či portugalský parlament. Rádi spolupracujeme také s našimi německými kolegy a nově mě potěšila energie, s níž se této otázce začal věnovat i můj ctěný slovenský kolega, Ivan Štefanec.

O potřebnosti meziparlamentní koordinace subsidiarity jsme přesvědčili většinu parlamentních komor, problém nicméně spočíval v tom, že mezi nimi nebylo Španělsko, které v první polovině loňského roku v klíčové době kormidlovalo první polisabonské předsednictví. Ani belgické předsednictví následně nepodniklo dostatečně účinné kroky k vytvoření mechanismu koordinované kontroly a spolupráce, bez níž není dosažení vysokých kvór pro žlutou a oranžovou kartu proveditelné.

Vedle této specifické záležitosti parlamentního zájmu se ovšem fungování parlamentní diplomacie před Lisabonem a po Lisabonu příliš nezměnilo. Jeho konstantou zůstává přesvědčení, že výkon zahraniční politiky státu náleží do prerogativy exekutivy a je záležitostí dlouhodobé strategie. Prioritním úkolem parlamentní, resp. senátní diplomacie je tak bez ohledu na momentální obsazení vládních pozic spíše podpora stálých zájmů České republiky v zahraničí a případně poskytnutí vysvětlení k průběhu vnitrostátních procedur. Takto jsme osvětlovali náležitosti ratifikace Lisabonské smlouvy včetně zakotvení vázaného mandátu za účelem kompenzace ztráty pravomocí národních parlamentů.

Vládu jsme pak podporovali jak při obhajobě pražského sídla agentury Galileo, tak při debatě o ukončení přechodných období vyplývajících z přístupového procesu. Značné úsilí bylo věnováno objasňování situace na českém trhu práce tak, aby bylo zřejmé, že volný pohyb osob nepředstavuje pro naše středoevropské sousedy ohrožení. Obdobně se snažíme vládu podpořit při formulaci priorit budoucí kohezní politiky Evropské unie. Příslušná jednání bývají vedena jak na bilaterální úrovni při setkáních s partnerskými výbory, tak na půdě mezinárodních institucí. Za zmínku přitom stojí nejen COSAC, tedy Konference evropských výborů parlamentů EU, ale rovněž senátní delegace při meziparlamentních fórech.

Nehodlám Vás nicméně zatěžovat přehledem či výčtem aktivit parlamentní diplomacie. Velice dobře totiž vím, že každý, kdo se snaží vyčerpat svůj předmět, zpravidla nejprve vyčerpá své posluchače. A pro plastický obraz působení senátorů v evropském výboru výše nastíněná skica patrně postačuje...