Politiky EU
Životní prostředí
Vznik politiky a její vývoj
První zmínky o environmentální politice se v primárním právu explicitně objevily až od poloviny 80. let 20. století, v rámci Jednotného evropského aktu (JEA), přestože Evropská rada vyzvala Komisi k přípravě konkrétních opatření řešících otázky životního prostředí již na summitu v Paříži, konaném v říjnu 1972. Došlo k tomu pod vlivem první konference OSN, která se zabývala touto problematikou a uskutečnila se v témže roce. Komise následně zahájila aktivity v oblasti životního prostředí prostřednictvím akčních programů (první tzv. Evropský akční program byl vyhlášen pro období 1973-1976). Dosud bylo vyhlášeno celkem 6 těchto akčních programů.
Jednotný evropský akt do stávající Smlouvy o EHS vložil čl. 100a, jenž hovořil o tom, že Komise bude ve svých návrzích týkajících se mimo jiné ochrany životního prostředí vycházet z vysoké úrovně ochrany.
Do Smlouvy o EHS byla potom prostřednictvím JEA vložena nová Hlava VII týkající se právě životního prostředí. Zde již byly zakotveny klíčové principy, na nichž má politika životního prostředí ES spočívat. Činnost Společenství má podle čl. 130r mít v této oblasti za cíl ochranu a zlepšování kvality životního prostředí a lidského zdraví, stejně jako zajištění šetrného a racionálního využívání přírodních zdrojů. Tato činnost Společenství je v oblasti životního prostředí založena na zásadách prevence, přednostní nápravy škod na životním prostředí přímo u zdroje a na zásadě „znečišťovatel platí".
Evropská unie si stanovila tři hlavní cíle v boji s globálním oteplováním - 20% snížení emisí skleníkových plynů, 20% zvýšení energetické účinnosti a 20% energie z obnovitelných zdrojů. Na klimatickém summitu OSN v Kodani v prosinci 2009 se ale unii svoje priority globálně prosadit nepodařilo. (zdroj: Audiovisual Service EU)
Požadavky na ochranu životního prostředí mají dle tohoto článku JEA tvořit též součást dalších politik Společenství. Další změny primárního práva v této oblasti přinesla Smlouva o EU, která již explicitně hovořila o „politice životního prostředí" (čl. 130) a redefinovala úkoly a cíle Společenství v této oblasti (nově mělo ES též podporovat opatření na mezinárodní úrovni přispívající k řešení regionálních a globálních environmentálních problémů).
Na poli sekundárního práva politika životního prostředí prodělala vývoj ovlivňovaný též tím, jak se členské státy ES/EU i EU jako celek účastnily světových či regionálních konferencí věnovaných životnímu prostředí a připojovaly se k důležitým úmluvám (např. Bernská úmluva o ochraně evropské fauny a flóry z roku 1979, Rámcová úmluva OSN o změně klimatu sjednaná na konferenci v Rio de Janeiru v roce 1992 a především její tzv. Kjótský protokol z roku 1997, tzv. Aarhuská úmluva z roku 1998 atd.).
Od nejdůležitějších priorit 70. let 20. století, mezi něž náležela problematika průmyslového a agrárního znečišťování, se tak regulace v této oblasti vyvíjela: přes ochranu vod, ptactva a dalších živočišných i rostlinných druhů, problematiku nakládání s odpady či podporu ekologicky šetrných produktů až ke snahám o zapracování zásad trvale udržitelného rozvoje do všech politik Společenství.
Šestý akční program Společenství pro životní prostředí, který byl přijat pro období 2002-2012 prostřednictvím rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002 ze dne 22. 7. 2002, jmenuje mezi klíčovými prioritami politiky životního prostředí EU boj proti klimatickým změnám, ochranu přírody a biologické rozmanitosti, ochranu zdraví a odpovědné nakládání s přírodními zdroji a odpadem.
Základní fakta
V současné době patří k hlavním prioritám politiky životního prostředí EU boj proti klimatickým změnám a znečištění, zachování biologické rozmanitosti, podpora odpovědného využívání přírodních zdrojů a udržitelný rozvoj. Za tím účelem se odpovědné instituce EU v rámci legislativního procesu zaměřují především na tvorbu norem směřujících k omezování emisí skleníkových plynů (včetně vytvoření mechanismu obchodování s emisemi), k podpoře výroby energie z obnovitelných zdrojů či k omezování různých zdrojů znečištění (znečistění ovzduší, vody, hluk apod.). Význam, jaký je v současnosti v politice životního prostředí EU přikládán právě boji proti klimatickým změnám, dokládá i skutečnost, že v druhé Barrosově Komisi, která působí v letech 2010-2014, bylo pro tuto problematiku zřízeno speciální portfolio. V rámci sekundárního práva představuje nejdůležitější počin posledních let týkající se této priority tzv. klimaticko-energetický balíček. Je v něm obsažena nová směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (č. 2009/28), směrnice modifikující systém obchodování s emisními povolenkami (č. 2009/29), směrnice o geologickém ukládání oxidu uhličitého (č. 2009/31) či rozhodnutí týkající se úsilí členských států snížit emise skleníkových plynů o 30 % v rámci Společenství do roku 2020.
K dalším prioritním oblastem legislativních aktivit EU na poli životního prostředí náleží například ochrana oblastí s výskytem chráněných živočišných a rostlinných druhů (především systém oblastí Natura 2000) či označování ekologicky šetrných výrobků. Do oblastí, jakými jsou ochrana spotřebitele či společná zemědělská politika, zasahuje politika životního prostředí též upozorňováním na rizika pěstování a využívání GMO, klonování atd.
Od roku 1992 existuje evropská ekologická značka. Mohou ji získat firmy, které při výrobě dodržují ekologická kritéria stanovená Evropskou komisí. Kritéria nejsou povinná, výrobek s logem květiny ale může být pro řadu zákazníků doporučením, podobně jako třeba značka fair-trade. Na fotce 10. ročník udělování ekoznačky firmám a produktům tehdejší komisařkou pro životní prostředí Margot Wallströmovou. (zdroj: Audiovisual Service EU)
V rámci finanční perspektivy pro současné rozpočtové období 2007-2013 je životní prostředí zařazeno do Nadpisu 2 nazvaného „Ochrana přírodních zdrojů a hospodaření s nimi", kam náleží i výdaje na oba pilíře společné zemědělské politiky (podpora tržních mechanismů spolu s přímými platbami plus rozvoj venkova) a na společnou rybolovnou politiku. Výdaje na podporu politiky životního prostředí se přitom na celkových výdajích v rámci tohoto nadpisu (ve výši cca 370 mld. €) mají pro plánované sedmileté období podílet přibližně 0,5 % (pro srovnání SZP včetně politiky rozvoje venkova se na celkových výdajích tohoto nadpisu měla podílet téměř 98 %). Zde je však třeba podotknout, že i v rámci politiky rozvoje venkova, prostřednictvím Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD), jsou financovány některé projekty a aktivity sloužící k ochraně životního prostředí (tzv. agroenvironmentální opatření, včetně podpory ekologického zemědělství, podpora využívání obnovitelných zdrojů energie atd.). K financování politiky životního prostředí tedy neslouží pouze specializované programy (především program LIFE, pro období 2007-2013 nazvaný jako LIFE+). Určité finanční prostředky na tuto oblast proudí i z fondu EAFRD, Evropského rybářského fondu, Evropského fondu pro regionální rozvoj, Kohezního fondu a některých speciálních rámcových programů, které se týkají výzkumu a inovací.
Nástroje politiky
EU v dané oblasti využívá standardních (legislativních) nástrojů, jež jí poskytuje primární právo (články 288 a 289 Smlouvy o fungování EU), především nařízení, směrnic a rozhodnutí, případně doporučení a stanovisek.
Dle současného platného primárního práva je oblast životního prostředí meritorně upravena v hlavě XX Smlouvy o fungování EU (Životní prostředí). Dle článku 4 Smlouvy o fungování EU náleží životní prostředí mezi oblasti, v nichž se uplatňuje sdílená pravomoc Unie a členských států.
EU v oblasti politiky životního prostředí vydává akční programy, v nichž jsou stanovovány prioritní cíle, kterých má být dosaženo, a může též vydávat (obdobně jako v jiných oblastech) bílé a zelené knihy a další strategické dokumenty nelegislativní povahy.
Instituce EU a životní prostředí
- Evropská komise
Skládá se z ministrů životního prostředí, kteří se setkávájí zhruba čtyřikrát ročně. Rozhoduje kvalifikovanou většinou spolu s Evropským parlamentem.
V čele výboru stojí německý europoslanec Jo Leinen z Progresivní aliance socialistů a demokratů. Z českých europoslanců ve výboru zasedají Milan Cabrnoch a Miroslav Ouzký z ODS, Pavel Poc z ČSSD. náhradníkem je Jiř Maštálka z KSČM.
Agentura se sídlem v Kodani vznikla v roce 1994. Vypracovává analýzy nejnovějších trendů vývoje životního prostředí a hospodářských i sociálních tlaků, které je ovlivňují. Agentura také koordinuje Evropskou informační a pozorovací síť pro životní prostředí (síť Eionet).
Mechanismus hlasování
Za účelem dosažení cílů politiky životního prostředí jmenovaných v článku 191 Smlouvy o fungování EU (zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí; ochrana lidského zdraví; uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů; podpora opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu) Evropský parlament a Rada rozhodují řádným legislativním postupem (tzn. spolurozhodováním Rady a Evropského parlamentu, za konzultace Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů) podle článku 294 Smlouvy o fungování EU. Rada hlasuje kvalifikovanou většinou.
Výjimku představuje hlasování o předpisech fiskální povahy a opatřeních týkajících se územního plánování, hospodaření s vodními zdroji nebo týkající se přímo nebo nepřímo dostupnosti vodních zdrojů, využívání půdy, s výjimkou hospodaření s odpady, a hlasování o opatřeních významně ovlivňujících volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji a základní skladbu jeho zásobování energií. Při hlasování o těchto otázkách je použit zvláštní legislativní postup, při kterém Rada rozhoduje jednomyslně a Evropský parlament (popřípadě Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů) je pouze konzultován. Rada zde ale může na návrh Komise a po konzultaci Evropského parlamentu a obou poradních orgánů jednomyslně rozhodnout, že i v těchto otázkách bude uplatněn řádný legislativní postup.
Změny po Lisabonské smlouvě
Lisabonská smlouva nominálně zařadila politiku životního prostředí mezi oblasti, v nichž se uplatňuje sdílená pravomoc Unie a členských států. Vzhledem k tomu, že hlasování kvalifikovanou většinou v Radě namísto jednomyslnosti zavedla v oblasti politiky životního prostředí již Smlouva o EU a mechanismus spolurozhodování zde zavedla Amsterodamská smlouva, nedošlo v případě hlasování k výraznějším změnám. (Pouze mírně posílil Evropský parlament, který nyní může i ve zmiňovaných oblastech, v nichž se uplatňuje zvláštní legislativní postup, spolurozhodovat, pokud o tom Rada na návrh Komise a po konzultaci s ním a s příslušnými poradními orgány jednomyslně rozhodne).
Z meritorního hlediska Lisabonská smlouva výrazněji zdůraznila problematiku boje proti změně klimatu, a to i mezi obecnými cíli politiky životního prostředí (článek 191 Smlouvy o fungování EU). Potřeba chránit a zlepšovat životní prostředí je zohledněna také v nově hlavě XXI věnované energetice.
Hybatelem legislativního vývoje na poli životního prostředí jsou tak spíše víceleté akční programy, narůstající důraz na politiku životního prostředí v agendě a normotvorbě na úrovni členských států, aktivita EU na mezinárodním poli v oblasti ochrany životního prostředí a boje proti změnám klimatu a výraznější snaha naplňovat při tvorbě sekundární legislativy zásadu, že požadavky na ochranu životního prostředí mají tvořit též součást dalších politik Společenství. Tato zásada se objevila v primárním právu ES již spolu s Jednotným evropským aktem a dnes ji upravuje článek 11 Smlouvy o fungování EU, který současně zdůrazňuje podporu udržitelného rozvoje.
Mezi viditelné účastníky klimatické diskuse patří i český prezident Václav Klaus, který napsal knihu "Modrá planeta v ohrožení". (čtk)
Jak politika ovlivňuje ČR
Politika EU v oblasti životního prostředí výrazně ovlivňuje členské státy, včetně ČR, prostředníctvím legislativy (především nařízení a implementovaných směrnic). Oblast životního prostředí hrála důležitou úlohu již při procesu vstupování ČR do EU a adaptaci české legislativy na acquis communautaire. Vzhledem k výrazně nižší úrovni ochrany životního prostředí a regulace v této oblasti jak z hlediska legislativy, tak jejího reálného naplňování, jež byly typické pro někdejší členské státy RVHP procházející po roce 1989 transformací, panovaly obavy z náročnosti harmonizace legislativy a nákladů souvisejících s jejím následným naplňováním. ČR si vyjednala přechodná období týkající se nakládání s odpady (uplynulo 31. 12. 2005) a též na implementaci směrnice o omezení emisí znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení, konkrétně pro 2 podniky (uplynulo 31. 12. 2007). Důležité přechodné období týkající se kvality vody a požadavku na výstavbu čistíren odpadních vod u obcí od 2000 do 10 000 obyvatel uplyne na konci roku 2010.
V případě neplnění norem či jejich nedostatečné transpozice může Komise přistoupit k napomenutí či zahájení řízení proti danému členskému státu, čemuž právě v oblasti životního prostředí několikrát čelila i ČR. V krajním případě toto řízení končí i žalobou u Evropského soudního dvora (např. první žaloba Komise proti ČR v oblasti životního prostředí z roku 2006 za netransponování směrnice o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí; rozhodnutí kolegia Komise o podání žaloby proti ČR ve věci nekompatibility české právní úpravy týkající se zákona o posuzování vlivů na životní prostředí s příslušnou směrnicí č. 85/337/EHS, věc byla vyřešena novelou příslušného zákona). Komise může přezkoumávat i stížnosti nevládních (ekologických) organizací (např. stížnost 4 NGO z roku 2004 na českou vládu u Evropské komise v souvislosti s vyškrtnutím některých oblastí ze seznamu chráněných území soustavy Natura 2000).
Ačkoliv postupné přebírání acquis communautaire v oblasti životního prostředí napomohlo též ke zlepšování neutěšeného stavu, který ČR zdědila po předcházejících desetiletích, v posledních letech lze sledovat stále narůstající objem nově vznikající legislativy v této oblasti (ekologické značení, snižování emisí skleníkových plynů, boj s klimatickými změnami, dotační podpora výroby energie z obnovitelných zdrojů atd.). Toto dění se (někdy i v poněkud deformované podobě) odráží též na národní úrovni při tvorbě nových předpisů, což s sebou nese nejen jevy pozitivní, ale i některé jevy negativní (růst nákladů výrobců či cen pro spotřebitele vzhledem k regulační a dotační politice). I v této oblasti je navíc třeba počítat s efekty ekonomické krize, která vytváří tlak nejen například na hledání nových zdrojů energie, ale také zvýrazňuje nutnost úsporných opatření.
Gestor v ČR
Problematika spadá pod Ministerstvo životního prostředí i některé specializované instituce (Agentura ochrany přírody a krajiny, Česká informační agentura životního prostředí, Česká inspekce životního prostředí a Státní fond životního prostředí). Životní prostředí spadá také do působnosti Rady vlády pro udržitelný rozvoj.
| Ministerstvo životního prostředí | Vršovická 1442/65, Praha 10, 100 10 tel: 2 6712-1111 |
| Agentura ochrany přírody a krajiny | Nuselská 39, 140 00 Praha 4 tel. 241 082 219 e-mail: aopkcr@nature.cz |
| Česká informační agentura životního prostředí | Litevská 1174/8, 100 05 Praha 10 tel. 267 225 226 e-mail: info@cenia.cz |
| Česká inspekce životního prostředí | Na Břehu 267, 190 00 Praha 9 tel. 222 860 111 e-mail: Public@cizp.cz |
| Státní fond životního prostředí | Olbrachtova 2006/9, 140 00 Praha 4 tel. 267 994 300 e-mail: dotazy@sfzp.cz |
Důležité odkazy
Europa. Portál Evropské unie - Oblasti politiky: Životní prostředí
European Commission: Environment
European Commission: Environment - Climate Change: The EU climate and energy package
European Commission: Environment: Natura 2000 network
European Commission: Financial Programming and Budget: Financial Framework 2007-2013
Evropská komise: Rozvoj zemědělství a venkova: Ekologické zemědělství
European Commission: Environment: LIFE
Důležité dokumenty
Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie (2008/C 115/01)
United Nations Framework Convention on Climate Change (1992)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 66/2010 ze dne 25. listopadu 2009 o ekoznačce EU
