29.10.2009
Ondřej Krutílek, Revue Politika č.9.
V červnu jsme si zvolili nový Evropský parlament, v červenci se uskutečnilo jeho inaugurační zasedání a od září začal pracovat. Proč si toho nikdo nevšiml?
Podle proponentů evropské integrace si stávající podoba Evropského parlamentu nezadá se zastupitelskými sbory, jež existují na národní úrovni jednotlivých členských států. Evropský parlament je prodlouženou rukou evropských občanů (stejně jako národní parlamenty reprezentují občany příslušných členských zemí), volby už se zažily (letos se uskutečnily posedmé), vnitřně je instituce ustrojena tak, aby byla schopna zpracovat veškerou agendu, jejíž objem kontinuálně narůstá (krom potřebných formálních kompetencí disponuje i propracovanou sestavou odborných výborů).
Pokud Evropskému parlamentu něco chybí, například pravomoc rozhodovat o všech výdajích rozpočtu Evropské unie, pak lze korekci očekávat v dohledné době: coby deus ex machina má zapůsobit Lisabonské smlouva.
Evropský parlament (ilustrační foto)
Proč tedy nejsou jednání Evropského parlamentu sledována podobně jako zasedání parlamentů národních? Proč se o kauzách, jimž se věnuje, nereferuje stejným způsobem jako o tom, co zaměstnává kupříkladu české poslance? Je to tím, že je Evropský parlament daleko (a má působiště hned na třech místech ve třech státech), tím, že se zabývá nepodstatnými věcmi, nebo tím, že je jeho rozhodování složité?
Apologie
Reakce těch, již jsou skálopevně přesvědčeni o tom, že Evropskému parlamentu coby zástupci evropského lidu někdo permanentně háže klacky pod nohy (a právě proto není „sexy; pomiňme protentokrát známou debatu, zda evropský lid vůbec existuje), jsou vedeny po dvou liniích. První z nich se nese ve stylu tvrzení, že Evropský parlament ponejvíce trpí špatným „píár: se zlepšením mediálního obrazu dojde i k jeho všeobecné akceptaci. Proto je třeba soustavně osvětlovat roli Evropského parlamentu v dosavadním integračním procesu, soustředit se na vývoj jeho pravomocí, prezentaci jejich naplňování a zdůrazňovat, co konkrétního to přineslo obyčejnému člověku (voliči). Právě v této argumentaci lze hledat prapůvod naprosté většiny marketingově více či méně úspěšných akcí, jež měly Evropský parlament před voliči i médii ukázat v tom nejlepším světle, naposledy před červnovými volbami.
Druhý typ reakce si bere do úst nízkou účast, jíž jsou volby do Evropského parlamentu pravidelně doprovázeny. Důvodem malého zájmu o dění v Evropském parlamentu je podle této logiky skutečnost, že Evropská unie trpí demokratickým deficitem, jenž plyne mimo jiné z komplexnosti a počtu rozhodovacích procedur či nejasného vymezení vazeb mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí. (Pro připomenutí: výsledek voleb do Evropského parlamentu nemá přímý vliv na ustavení Evropské komise ani na tvorbu sedmiletého finančního výhledu.) Řešením má být zjednodušení institucionální struktury Evropské unie, ideálně její přiblížení vazbám institucí na národní úrovni, a posílení Evropského parlamentu ve smyslu vytvoření gravitačního centra, z jehož legitimity bude vzrůstat Evropská unie jako celek. S tím úzce souvisí i často artikulovaný požadavek na změnu volebního systému ve smyslu jeho sjednocení ve všech členských státech, pokud možno i se zavedením části tzv. evropských mandátů (těch, jejichž alokace nebude navázána na žádný členský stát).
Charakteristikou obou uvedených názorů je apologie: přesvědčení, že instituce Evropského parlamentu je faktickou obětí nepříznivé situace a nevhodného nastavení institucionálních pravidel. Evropský parlament je pouhým objektem mocenské hry, jíž se v Unii aktivně účastní zejména členské státy definující platnou podobu elementárních pravidel jejího fungování – primární právo.
Pravda je, že tento postoj není zcela nelogický: základní parametry fungování Evropského parlamentu má z důvodu specifické povahy politického systému Evropské unie ve svých rukou skutečně někdo jiný; negativně bychom museli odpovědět nejen na výše položenou otázku, zda Evropský parlament může rozhodovat o tom, kde bude sídlit, ale i na to, ve kterých oblastech a prostřednictvím jak složitých procedur se bude politicky angažovat. Přesto toto pojetí celkový obraz Evropského parlamentu netvoří; vypovídá o něm jen zpola. Jakkoli může daná instituce být pouhým příjemcem vně utvářených pravidel, nelze zapomínat, že minimálně stejnou (a trvale se zvyšující) měrou je Evropský parlament také nezpochybnitelným subjektem unijního dění. V tomto směru stačí krom suverénní vnitroinstitucionální normotvorby, spočívající v často netriviálních úpravách jednacího řádu s cílem maximalizovat výdobytky příslušných změn zakládacích smluv, připomenout soudní spory o výklad a/nebo zpřesnění pravomocí Evropského parlamentu (viz například žaloba vůči Radě na nečinnost v oblasti dopravní politiky či tzv. případ izoglukóza, jenž poslancům umožnil vytěžit maximum z jinak velmi omezené konzultační procedury) nebo bezprecedentní podíl instituce na jednáních konventu o budoucnosti Evropské unie, jenž stál u zrodu evropské ústavy a potažmo Lisabonské smlouvy.
Uvedené případy netvoří vyčerpávající výčet, velmi dobře však ukazují, že Evropský parlament de facto vždy (zvláště pak po prvních přímých volbách v roce 1979) usiloval o přerod z opomíjeného objektu ve svébytný subjekt, bez jehož slova se Evropské společenství fakticky neobejde. (Výtka, že bez vnějšího zásahu ze strany členských států by se mu to nemohlo povést, je sice platná, ovšem na výsledku a tendencích, jež Evropský parlament dlouhodobě sleduje, příliš nemění, jen je potvrzuje. Navíc zodpovězení otázky, proč tak členské státy činí, by vydalo minimálně na další článek. Mnohem důležitější je fakt, že na právě nastíněném půdorysu lze hledat odpověď na otázku z úvodu: proč Evropský parlament není „cool.)
Historická křivda
Evropský parlament, nebo lépe řečeno Společné shromáždění Evropského společenství uhlí a oceli a později Evropského hospodářského společenství a Evropského společenství pro atomovou energii, vznikl jako svého druhu doplňková instituce mezi striktně supranacionálním Vysokým úřadem (dnešní Komisí) a intergovernmentální Radou ministrů. Zatímco tyto instituce měly relativně jasné principiální vymezení (reprezentace Společenství, pokud jde o Vysoký úřad, a zastoupení členských států, pokud jde o Radu), Shromáždění byla do vínku dána spíše chiméra: mělo reprezentovat lid, navíc zprostředkovaně skrze delegáty národních parlamentů, a vykonávat z hlediska Společenství jako celku relativně omezené kontrolní pravomoci. Ač to tehdy mohl zodpovědně předvídat málokdo, bylo zaděláno na situaci, jíž si pozdější Evropský parlament vyložil jako historickou křivdu spočívající v rozporu mezi tím, koho reprezentuje a jaké k tomu má nástroje.
V podstatě celá dosavadní geneze instituce Evropského parlamentu, pojímaná zásadně v kontextu evropské integrace coby procesu, jenž postupem času modifikoval jak svou formu (instituce), tak obsah (politiky), má emancipační charakter a lze říci, že z institucí, jež byly vytvořeny již v rámci Montánní unie, se proměnil nejvíce. Skvěle je to vidět na nárůstu jeho pravomocí, zejména v nejdůležitější legislativní oblasti. V letech 1970 a 1975 Evropský parlament získal možnost ovlivňovat tzv. nepovinné výdaje rozpočtu Společenství, jejichž objem po rozpočtových revizích na přelomu 80. a 90. let narostl přibližně na tři pětiny celku. Po přijetí Jednotného evropského aktu v roce 1986, Maastrichtské smlouvy v roce 1992 a Amsterodamské smlouvy v roce 1997 byl Evropský parlament postupně začleněn do většiny legislativních procesů s možností prostřednictvím potenciálního veta efektivně ovlivňovat jejich výsledek. Paralelně s tím došlo také k rozšíření oblastí, v nichž bylo Evropskému parlamentu umožněno participovat na přijímání nejčastějších norem (směrnic a nařízení) skrze nejsilnější spolurozhodovací proceduru. Analogický, byť nikoliv tak bouřlivý vývoj zaznamenal Evropský parlament i v oblasti kontrolních a dalších pravomocí.
Celý emancipační proces Evropského parlamentu měl krom nominálního posílení instituce za následek především vytvoření specifické mentality, jíž by bylo možné shrnout v olympijské „rychleji, výše, silněji. Evropský parlament většinu svého úsilí zkoncentroval v důraz na formální stránku věci a péči o sebe sama. V praxi je to nejlépe patrné na jeho každodenním fungování.
Politika bez obsahu
Důvodem, proč Evropský parlament zůstává i třicet let po prvních přímých volbách až na výjimky neviditelným, je skutečnost, že v něm fakticky neprobíhá ideový střet. A pokud ano, málokdy se týká meritorních (tedy neformálních) otázek.
Evropský parlament ví, jak si ve svůj prospěch vyložit realizované, ale i připravované reformy primárního práva (což se naplno projevilo zejména v souvislosti s krachem evropské ústavy), dokáže podrobně definovat, jaké má být postavení poslanců i jejich asistentů, umí bravurně komunikovat s Komisí, aby z jeho strany nedocházelo k prostojům při přijímání nové legislativy a/nebo k umenšování objemu zdrojů, jimiž může Evropská unie (a tedy i Evropský parlament) každoročně disponovat. Podobných příkladů existuje bezpočet. Když ale přijde na lámání chleba, přijímání skutečných rozhodnutí majících potenciál ve výsledku ovlivnit subjekty ve většině členských států, není je v naprosté většině případů schopen pojmout jinak než coby položky v nákupním seznamu, jež si lze po vložení do košíku odškrtnout (individuálním poslancům a jejich aktivitám jdoucím proti tomuto proudu všechna čest). Žádná zvažování pro a proti, schopnost rozpoznat při řešení politických problémů jejich skutečné příčiny a následky a adekvátně tomu nastavit nová pravidla. (Zcela samostatnou kapitolou tvoří iniciativy ke změnám legislativy, jež ještě ani nestačila být implementována.)
Pak není divu, že Evropský parlament, resp. dění v něm, nechává chladnými krom několika tisíc fajnšmekrů, již jsou na něj odborně, profesně či jinak přímo navázáni, a mají tudíž na způsobu jeho fungování a jeho výsledcích bezprostřední zájem, snad všechny, jež by měl reprezentovat. Příčinou nezájmu o Evropský parlament není primárně to, kde sídlí a o čem rozhoduje, ale to, jakým způsobem tak (v rámci stanovených pravidel a procedur) činí. Zcela výmluvný je pohled fakticky na kterékoli jmenovité (a tedy potenciálně závažné) hlasování, ať již v jednom z dvaceti výborů nebo v parlamentním plénu. Výsledky typu 35:2 při čtyřech abstencích (ve výboru) nebo 523:56 při dvaceti abstencích (v plénu) nepatří mezi výjimečné, jsou spíše pravidlem. Symptomatické přitom je, že čím snáze ten který text Evropským parlamentem „projde, tím méně se o něm debatuje a tím méně je samotný Evropský parlament schopen (právě skrze meritorní diskusi) osvětlit, k čemu je vlastně dobrý.
Kudy ke změně?
Vylepšení obrazu Evropského parlamentu nenapomůže, bude-li se soustředit na pochybné marketingové akce ke zviditelnění sebe sama nebo na iniciativy zaměřené na další posílení svých pravomocí a/nebo institucionálního postavení. Nehledě na to, že ani v jednom nemůže nenarazit na stín svých dosavadních aktivit. Klíč ke změně tkví jinde: v „politizaci Evropského parlamentu a koncentraci na nešablonovitá (ve smyslu náležitě oddiskutovaná) řešení.
Největší překážkou v tomto směru je způsob fungování parlamentních politických skupin (frakcí). Ty v naprosté většině případů působí jako nadnárodní střechová uskupení, a tedy na bázi nejmenšího společného jmenovatele. Nejenže jsou náchylnější k tomu, aby se programově vymezovaly velmi obecně, ale zároveň nejsou s to odlišit se od ostatních jinak než podle postojů k Evropě (které z definice mohou pozice ke konkrétním politickým otázkám adekvátně obsáhnout jen málokdy).
Nakolik může změnu přinést nová frakce evropských konzervativců a reformistů, je na začátku volebního období těžké předvídat. Každopádně svou členskou základnou se od jiných politických skupin odlišuje: má potenciál být ideově relativně kompaktní a současně méně náchylná k čistě eurokonformním řešením. Bude-li to stačit k tomu, aby mohlo dojít k nastartování dalekosáhlejších změn ve fungování frakcí Evropského parlamentu jako takových, je otázka, na níž bude možné odpovědět nejdříve za pět, ale pravděpodobněji za více let. Do té doby Evropský parlament zůstane institucí, o níž bude slyšet jen zřídka – a ještě méně v souvislosti s tím, co ve skutečnosti dělá.
Autor: Ondřej Krutílek