Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Jak (ne) analyzovat vládní Strategii

Ondřej Žáček, 31.5. 2013, psáno pro Euroskop

Je jistě úspěchem vládní Strategie působení České republiky v EU, že se jí daří plnit jeden z jejích hlavních cílů, tedy vyvolání společenské debaty na téma role našeho státu v nadnárodním společenství. Svědčí o tom i nejnovější kritická analýza think-tanku Evropské hodnoty zpracovaná pány Radko Hokovským a Jakubem Jandou s názvem „Nečasova evropská Strategie: Počkejme a uvidíme“.

Samozřejmě i kritické ohlasy mohou a mají být konstruktivním příspěvkem do debaty a jsou jako takové vítány. Na druhou stranou právě uvedená analýza je koncipována způsobem, který se zásadám analytického postupu místy dosti příčí. Bohužel představuje zvláštní směs účelových desinterpretací, zjednodušení a zjevných nepravd. Alespoň ty nejpodstatnější je vhodné uvést na pravou míru.

Nejprve se zastavme u formálních náležitostí. Vládní strategie, jež je nazývána jako „Nečasova“, aby byla vzápětí odhalena její „eurorealistická rétorika plná vyčkávání a primárního důrazu na vnitřní trh v duchu programu ODS“, byla schválena vládou, a to jednomyslně. K jejímu vzniku přispěli ministři všech koaličních politických stran, a to nejen jejím schválením, ale i aktivním podílem na její přípravě. Vláda je kolektivním orgánem a za každý jí přijatý dokument jsou stejnou měrou odpovědni všichni její členové. Nejinak je tomu i v tomto případě a Strategie působení ČR v EU je stejně tak „Nečasova“ jako „Schwarzenbergova“.

Nechme však formální výhrady stranou, podstatnější je samozřejmě samotný obsah. Zde lze v Hokovského a Jandově analýze v zásadě rozlišit mezi 1) oblíbenými klišé jakékoli kritiky koncepčních dokumentů, 2) nepochopeními a 3) zcela zavádějícími tvrzeními. Do první kategorie patří již výše uvedená věta o „eurorealistické rétorice“, samozřejmě bez bližšího popisu, co je jí míněno. Jakkoli je tak dokument prodchnut nejen důrazem na aktivní účast státu na integračním projektu, na spoluodpovědnost za jeho podobu a další vývoj a podporou prohlubování hospodářské integrace v rámci měnové unie i EU jako celku, je najednou bez dalšího zařazen do kategorie euroskeptického pamfletu. Nehledě na fakt, že s takovým dokumentem by jistě sotva souhlasil ministr zahraničních věcí, je prostě substance takové výhrady absurdní. Těžko lze však prokazovat, že něco v dokumentu není...

Vláda údajně namísto vize „zplodila pětadvacet stran textu, který je spíše taktikou, jak reagovat na aktuální iniciativy a legislativní návrhy na unijní úrovni.“ V textu se „setkáváme většinou jen se suchým konstatováním, že vláda ČR některé iniciativy podpoří a jiné nepodpoří.“ Opět chybné tvrzení, jež si navíc protiřečí. Taktika se zaměřuje pouze na postup při prosazování cílů, zatímco normativní vyjádření podpory je již věcí obsahu samotných cílů. Autoři by si měli ujasnit, co tedy převažuje. Strategie je normativní dokument, a je proto jasné, že mimo jiné jasně vymezuje, jakou cestou vláda hodlá jít, které iniciativy v principu hodlá podporovat, které nikoli, a na základě jakých východisek. Nevím, proč tu mluvit o nějakém „suchém konstatování“. Podle autorů analýzy je prý určení toho, co vláda podporuje, v rozporu s postojem „sebevědomého aktéra“. Ten se pravděpodobně pozná podle toho, že zásadně „suše“ nekonstatuje, jaký má názor a pro jistotu jej nesděluje vůbec. Nebo se pohybuje pouze v rovině nejobecnějších floskulí, které nazývá vzletně „vizemi“. Pokud toto má být jeho definicí, pak touto cestou zrovna v tomto případě opravdu nešla. Její dokument obsahuje zkrátka jak vlastní východiska evropské politiky, tak pak i jejich konkrétní aplikaci. A samozřejmě i taktiku prosazování.

Do související kategorie výhrad patří tvrzení, že dokument postrádá nástroje i vizi. Absence vize je často používanou frází. Dle mého ale naopak vládní strategie obsahuje velmi konkrétní představu, jakým směrem by se měla ubírat další integrace EU a eurozóny. Jejím tenorem je podpora hlubší koordinace hospodářských politik, jejímž cílem však není jejich unifikace, ale udržení zdravé konkurence mezi státy. Jde ostatně o model známý i z řady federálních států jako „kompetitivní federalismus“. Součástí této vize je i flexibilní forma integrace umožňující hlubší integraci měnové unie nebo dalších skupin států, aniž by tím však mohl být narušen společný základ, jímž je prostor jednotného trhu. Všechny tyto elementy ale lze najít i při zběžném pročtení strategie. Výtka absence vize je tak lákavá, neboť jí lze použít vždy a všude. Vždyť lze vždy namítnout, že navržená vize není přece žádnou „skutečnou vizí“. Zde se zdá, že autoři již přešli z férového pole pozitivní analýzy do sféry laciné a samoúčelné kritiky.

Totéž platí o kritice údajné absence „nástrojů“. Autoři pravděpodobně opomenuli fakt, že tomuto tématu je věnováno hned několik oddílů; mluví se o vytváření koalic států, lepší národní koordinaci, o roli národního parlamentu, o využívání potenciálu českých europoslanců, Čechů v poradních výborech EU a samozřejmě i zaměstnanců v institucích. Ovšem jak bylo řečeno, autorům snad již nejde o obsahovou správnost, ale o to, aby výhrady zněly dostatečně zásadně, zejména pro čtenáře, kteří by si samotnou Strategii nepřečetli.

Mimochodem, na jiném místě autoři komentáře strategii vytýkají, že neobsahuje konkrétní skupiny států, s níž bude chtít Česká republika kooperovat („Pokud by se Strategie chtěla tvářit jako dlouhodobá vize v horizontu minimálně několika let, měla by vymezit koalice zemí, s kterými Česká republika sdílí hlavní zájmy v hlavních oblastech“). Tato desinterpretace nejen pokračuje ve vytyčené linii samoúčelné kritiky, ale navíc postrádá i elementární smysl, a od autorů pracujících v think-tanku, jenž se zabývá právě témtem EU, bych neočekával, že budou dokumentu vytýkat právě toto. Nehledě na fakt, že skupiny koalic v EU se liší podle jednotlivých témat, oscilují kolem aktuálních otázek, po jejichž vyřešení zase zanikají a nejsou takřka nikdy zcela koherentní a jednoznačně vymezitelné, nemůže oficiální vládní dokument vypichovat jednotlivé země jako „spojence“ (a nepřímo tak konstatovat, že ti, již nejsou jmenováni, těmito spojenci nejsou). Pro tyto účely snad může sloužit policy paper nějakého think-tanku, třeba právě Evropských hodnot, ale nikoli veřejný dokument vlády. Žádná seriózní země nebude postupovat jinak.

Výjimku tvoří případy, kdy jde o ustálené a formalizované uskupení, jakým je třeba Visegrádská čtyřka. I zde se ale vláda nezavděčí – téma V4 je prý zmiňováno okrajově. Nevím, co si páni analytici představují, ale v dokumentu pokrývajícím na 25 stranách všechny aspekty české evropské politiky lze sotva očekávat něco jiného, než stanovení hlavních priorit v nezbytné míře obecnosti. Nesvědčí snad o české podpoře role V4 v EU fakta? Třeba skutečnost, že se za českého předsednictví této skupiny začala organizovat pravidelná jednání předsedů vlád před každým summitem Evropské rady, jednání státních tajemníků před každým jednáním Rady pro obecné záležitosti, a že se činnost celého uskupení výrazně aktivizovala?

Údajná vágnost je vytýkána i části, kde se mluví o sektorových politikách. Každému tématu je prý věnováno jen pár vět. V této konkrétní strategii ale přeci ani nemůže jít o detailní popis všech jednotlivých dílčích pozic. K nim ostatně existují sektorové strategie (kupříkladu Priority vlády v agendě vnitřního trhu) a rámcové pozice. Smyslem strategického dokumentu není zabývat se sektorovými detaily, ale načtrnout obecné směry v míře odpovídající jejímu rozsahu. Pokud by strategie měla mít několik set stran, bylo by tomu jinak.

Další desinterpretaci obsahuje tvrzení, že je prý „nepochopitelné“, proč vláda nekonzultovala strategii s opozicí. Opomeňme fakt, že právě opozice vytýkala vládě, že se sama nedokáže na strategickém přístupu k EU shodnout, což tato Strategie vyvrátila. Především je však logické, že chce-li vláda vést seriózní debatu, a to nejen s opozicí, ale i sociálními partnery a občanskou společností, pak si nejprve musí sama učinit jasno o svém přístupu. Zvlášť pokud se východiska jednotlivých koaličních stran liší. Teprve poté o něm lze debatovat s dalšími subjekty a podle této debaty svůj postoj dále tříbit a upravovat. To je v demokracii zcela běžná procedura. Stejně by se měl každý člověk, který chce s někým diskutovat o nějakém tématu, nejprve sám hlouběji zamyslet nad svým názorem, pak debatovat s dalšími, a pak svůj názor eventuelně dále modifikovat. Strategie, jakkoliv je důsledně koncipována jako vládní dokument obsahující vládní pozice, je dále určena pro další hlubší debatu. Z té není opozice nijak vyloučena.

Jiný příklad neanalytického přístupu autorů je obsažen v tvrzení, že vládní strategie prý „ignoruje urgentnost, kvůli které se diskuze nad institucionálními změnami na úrovni Evropské centrální banky a eurozóny vede“, když konstatuje nutnost dostatečné reflexe funkčnosti existujících nástrojů. Pomíjím fakt, že podobný postoj jako česká vláda zastává nyní již podstatná část států EU a vynechme i spornou otázku, nakolik například přijetí Fiskálního paktu během 5 týdnů ve vánočním období bylo opravdu věcí „urgence“. Je třeba však zdůraznit, že EU i eurozóna v posledních letech přijaly ohromující množství legislativních i nelegislativních opatření za účelem své stabilizace, posílení fiskální disciplíny i konkurenceschopnosti a sami experti mají problémy se v přijatých a nyní diskutovaných krocích orientovat. Není přeci třeba přijímat další opatření bez reflexe toho, jak fungují nástroje vytvořené teprve nedávno, které často ani ještě nezačaly fungovat. Pakliže někdo pokládá za špatné konstatovat naprosto přirozené pravidlo, že je lépe nejdříve myslet, a pak konat, mé pochybnosti o vyváženosti analýzy dále narůstají.

Zde přejdu již do pasáží citované „analýzy“, které obsahují zjevné nepravdy. Autoři tak konstatují, že „Snaha o definování národních priorit se smrštila na tuto Strategii a uspořádání jednodenní konference Politická vize budoucnosti Evropské unie a dva uzavřené kulaté stoly v rámci tzv. Národního fóra o budoucnosti EU.“ Na jiném místě se pak, opět v kontradikci k řečenému, premiéra ptají, na kdy plánuje diskusi o otázkách zásadního významu.

Tedy za prvé, národní priority jsou průběžně definovány v pozičních dokumentech vlády diskutovaných s národním parlamentem, kterými jsou rámcové pozice. Stejně tak se objevují i ve strategických dokumentech, jako je kromě Strategie působení ČR v EU i materiál Stabilizace a budoucnost Hospodářské a měnové unie, zmíněné Priority vlády v agendě vnitřního trhu, ale i další texty.

Za druhé, národní fórum právě začalo. Ano, zatím se konala jedna velká konference a dva expertní kulaté stoly, kam jsou vždy zváni reprezentanti různých názorových proudů, politických stran, organizací a institucí (z logiky věci omezené na určitý počet expertů dle diskutovaného tématu, neb jinak by těžko mohlo jít o formát diskusního kulatého stolu). Tento týden se koná v Brně další kulatý stůl k právním otázkám, plánován je kulatý stůl k průmyslové politice EU a podobných jednání proběhně ještě řada. Stejně jako větších konferencí. Nevím tedy, o jakém „smrsknutí“ pisatelé hovoří.

Za třetí, debata o zásadních otázkách „otázkách zásadního významu, které dlouhodobě ovlivní postavení ČR v Evropské unii“ nemůže být chápána jako jednorázová záležitost, která proběhne k určitému datu, a pak skončí. Je to úkol, který je třeba chápat jako průběžný. Nicméně právě předvolební období jistě vytváří vhodné podmínky k takové debatě. Národní fórum je pouze určitý stimul pro její vznik a koncentraci na podstatnější otázky, než pouze na to, zda „máme rádi EU“.

V některých pasážích se autoři spíše již pouští na pole čistě politické diskuse, opouštějíce zcela odbornou půdu. Tak třeba v tvrzení: „Opět se potvrzuje fakt, že deklarovaný eurooptimismus TOP 09 zůstává pouze prázdnými slovy, jelikož se ve strategických vládních dokumentech stále objevuje jen důraz na vnitřní trh, zatímco klíčovým programovým tématům ekonomického vládnutí v eurozoně či fiskálního paktu se koncepční materiály téměř dokonale vyhýbají.“ Shrnuto a podtrženo: když se někdo příliš soustředí na vnitřní trh, je zřejmě euroskeptik. Pro mě osobně pozoruhodná interpretace. Navíc však ani sám obsah citované věty neodpovídá realitě. Naopak, právě stěžejní pasáž celé strategie je věnována tématu ekonomického vládnutí a koordinace hospodářských politik. Téma je dokonce z hlediska posloupnosti předřazeno vnitřnímu trhu.

Bohužel analytici zjevně současnou debatu o budoucnosti hospodářského vládnutí na unijní půdě příliš nesledují. Jinak by jim neuniklo téma nového nástroje určeného na motivaci (či odměňování) hospodářských reforem. Tím skutečně není Evropský stabilizační mechanismus, z něhož získaly podporu některé členské země eurozóny. Pakliže vláda vyjadřuje rezervovaný postoj k uvedenému „motivačnímu“ nástroji (podobně jako vlády Nizozemska, Finska, Estonska, Německa a mnoha dalších zemí), rozhodně tím nevyjadřuje „nevoli nad prostředky poskytnutými Kypru a Řecku“. Chystaný nástroj na podporu konvergence a konkurenceschopnosti (CCI) nemá s instrumenty na řešení krizí ve státech eurozóny nic společného. Zde jde pravděpodobně o neznalost autorů, nebo o zcela nepochopitelnou lež. Lehká neznalost se projevuje již v obdobné analýze materiálu Stabilizace a budoucnost HMU, v níž autoři napadají snahu o prevenci morálního hazardu a zpochybňují tak nejen pozici české vlády, ale i většiny vlád ve střední a severní Evropě, které rovněž explicitně (a správně) usilují o minimalizaci rizik morálního hazardu v jakýchkoli budoucích krocích EU.

Autoři dále tvrdí, že, co se týče debaty o budoucím fungování unijních institucí, vyjadřuje Strategie celkem jasně, že nepokládá za vhodné měnit stávající institucionální systém. Opět nevím, proč je jí vytýkáno, že prý zůstává jen o „nutnosti vyhodnocovat“. Vládní dokument pouze uvádí, že pokud některý unijní aktér přijde s návrhem na zásadní institucionální změny, nebude to vláda a priori odmítat, jakkoli je tu preference pro stávající uspořádání. Je snad však logické, že pokud někdo přijde s novým návrhem, bude tento vyhodnocován. Autoři si doufám nemyslí, že Strategie má obsahovat všechny potenciální scénáře budoucího institucionálního uspořádání EU v následujících dvaceti letech v počtu několika set a ke každému z nich stanovit pro futuro svou pozici?

Vláda take prý nenabízí nástroje pro práci s českými úředníky v EU. Ale jaké vlastně může nabízet nástroje v situaci, kdy úředníci pracujících v orgánech EU nejsou de iure jakkoli zavázáni vůči ČR a státy tyto úředníky z principu nemají ovlivňovat? Jistě, všichni víme, jaká je realita. Sama „analýza“ připomíná, jak Francie či Irsko prostřednictvím „svých“ úředníků v unijních orgánech „tvrdě prosazují své zájmy“. Uniká jí však, že právě tento postup je v rozporu s principem fungování institucí a může fungovat jen de facto, aniž by byl jakkoli zakotven v nějaké francouzské či irské strategii. Naopak pasáž, kterou vládní strategie obsahuje, je již v současné podobě na hranici toho, co lze k tomuto citlivému tématu v oficiálním dokumentu vlády vůbec napsat.

Další pasáž citované analýzy pak zní: „Místo, aby kabinet jasně vyjádřil své výchozí postoje k možným změnám primárního práva probíraným na evropské úrovni, tak bezbarvě tvrdí, že „podstatné změny primárního práva by měly mít širší politickou a společenskou podporu“. Legitimně říká, že taková změna bude vyžadovat referendum, ovšem využívá alibistickou argumentaci politiků bez vize: „nevíme, co chceme, zeptejme se voličů“.“ Jaké má ale vláda vyjádřit postoje k „možným“ změnám primárního práva, když žádné konkrétní změny zatím na evropské úrovni diskutovány nejsou (snad s výjimkou specifické debaty, zda vznik jednotného rezolučního mechanismu vyžaduje změnu Smlouvy, nebo nevyžaduje)? Má přistoupit na rétoriku některých aktérů, že změna primárního práva je nutná, pouze nevíme, kde přesně? Co když se vláda nedomnívá, že je taková změna v tuto chvíli nezbytná? Posílené ekonomické vládnutí umožňuje eurozóně již dnes článek 136 Smlouvy o fungování EU a to takřka bez hranic. Kde a proč je nyní nutné měnit Smlouvy? Má prostě vláda „pro jistotu“ počítat s možnostmi, které by eventuelně někdo mohl navrhnout? Z kombinatorického hlediska je těchto možností nekonečně mnoho. Strategie by teda musela mít nekonečný počet stran. I pokud by se měla koncentrovat jen na nápady, které v posledních pěti letech někdy některého z významných aktérů napadly, šlo by o stovky návrhů.

Jiná pozoruhodná pasáž: „Petr Nečas dlouhodobě považuje evropský semestr v jeho současné podobě za vhodnou a dostatečnou metodu koordinace v rámci národní fiskální a hospodářské politiky, což sice zní uspokojivě, ale na konkrétním případu Maďarska jakožto nečlena eurozóny vidíme, že Evropský semestr je účinný, jen pokud domácí vláda skutečně chce.“ Opět pro pořádek připomeňme, že za jménem Petr Nečas se skrývá celá vláda. Nicméně co chce uvedené tvrzení říci? V čem je evropský semestr vůči Maďarsku neúčinný? Zdůrazněme, že se samozřejmě netýká otázek ústavního práva a demokracie, ale pouze a jen ekonomické koordinace. Maďarsku v loňském roce Evropská komise a Rada v rámci evropského semestru navrhly určitou sankci a Maďarsko v důsledku toho provedlo nezbytná opatření dle návrhu Rady tak, aby se na něj sankce neuplatnily. Právě tuto středu EK prohlásila, že navrhuje, aby Maďarsku byla ukončena procedura nadměrného schodku poté, co Maďarsko za rok 2012 splnilo podmínky stanovené Radou v rámci evropského semestru. Co tedy přesně nefunguje? Nemyslí autoři spíše diskutovanou otázku ústavních reforem? Ta se však vůbec netýká koordinace hospodářských politik, o níž se v uvedené pasáži mluví… Nebo se vztahují k dřívějšímu fungování Paktu stability a růstu a jen si nevšimli, že se tento v rámci nového evropského semestru značně změnil?

Pokračujme další nepravdou či neznalostí: „Míra jasnosti Strategie je ilustrována tvrzením že „vláda podporuje rozumné iniciativy přijaté členskými státy za účelem posílení fiskální disciplíny.” Premiér v otázce fiskálního kompaktu uvádí, že jakkoli vláda podporuje jeho cíl, podpořila by raději jeho dosažení v rámci primárního práva EU. To je ovšem v přímém rozporu s tím, že se premiér v březnu 2012 jako jediný evropský státník připojil k britskému návrhu posunout fiskální kompakt mimo unijní právo.“ Tato věta jakoby vycházela z pověstného Rádia Jerevan. Jednak nešlo o březen 2012, ale o prosinec 2011, a návrh na „posunutí“ fiskálního paktu mimo unijní právo nepodal ani český ani britský premiér, ale francouzský prezident. Stalo se tak poté, co premiér Cameron odmítl změnu Smlouvy o fungování EU. Tu naopak český premiér podporoval. Teprve poté, co došlo v důsledku veta jiného státu k jejímu zablokování, otevřela se cesta mimounijnímu řešení, kterou český premiér kritizoval. Je proto zcela konzistentní, když i dnes, stejně jako tenkrát, premiér požaduje, aby se cíle fiskálního paktu prosazovaly v rámci práva EU.

Dále již pokračovat nehodlám. V příliš mnoha větách citované analýzy se bohužel objevují stopy neznalosti či desinterpretace. Schopnost expertního, byť klidně zaujatého posouzení je v ní nepřítomná. Pakliže autoři vládě vytýkají „fráze bez hodnotových a konkrétních argumentů“, pak jejich postoj lze kolikrát označit za směs prázdných floskulí a nepravd. Spíše se tak zdá, jako by oba autoři měli jakýsi hotový obraz vládní politiky, podle něhož se snaží interpretovat jakýkoli vládní dokument. To je zajisté škoda a vlastně se tak sami vylučují z rámce serióznější diskuse.

Autor: Ondřej Žáček, psáno pro Euroskop

Další články v rubrice

5 důvodů, proč Brusel čeká horký podzim

Marie Bydžovská, Euroskop, 31.8. 2015

Příběh francouzských Mistralů. Koupí je Egypt?

Ladislav Havelka, Euroskop, 27.8. 2015

Jeremy Corbyn: změní se postoj labouristů k EU?

Lucie Priknerová, Euroskop, 26.8. 2015