Spravedlnost, svoboda a bezpečnost v září 2011

07.10.2011
Euroskop

Plénum EP schválilo posílení mandátu agentury Frontex, Komise navrhla změny a posílení pravidel schengenského prostoru, Komise zveřejnila sdělení týkající se politiky EU v oblasti trestního práva, Rada potvrdila kompromis ohledně návrhu na zlepšení ochrany obětí trestných činů

Plénum EP schválilo posílení mandátu agentury Frontex

Legislativní usnesení Evropského parlamentu ze dne 13. září 2011 o návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 o zřízení Evropské agentury pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (FRONTEX)

Plénum EP 13. 9. 2011 přijalo legislativní usnesení posilující mandát agentury Frontex při řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích EU.

Pozadí

Komise návrh nařízení zveřejnila v únoru 2011, následná jednání o něm probíhala paralelně s prudkým vývojem v oblasti migrace, především v souvislosti s událostmi v severní Africe a na Blízkém východě, a také paralelně s debatou o budoucnosti schengenského prostoru.

Agentura Frontex má podle nového nařízení získat silnější mandát a větší ope­rační kapacitu. Má být posílen především její mandát pro vyjednávání s úřady zemí původu imigrantů, stejně jako zemí, která slouží coby země tranzitní. Frontex má také disponovat dostatečnými finanč­ními prostředky ke koupi či pronájmu dopravních prostředků (nejen automobily, ale také helikoptéry či lodě). Členské státy by v tomto měly agentuře plně asistovat. Pokud tedy členský stát učiní závazek účastnit se mise agentury Frontex např. pronájmem vozidel, helikoptér či zaangažováním svých pohraničních stráží, měl by být právně zavázán ke splnění tohoto slibu. Agentura by se měla více podí­let také na společných akcích a pilotních projektech spolu s členskými státy.

Klíčové body a stav projednávání

EP během kompromisních jednání s Radou a Komisí o konečné podobě návrhu získal (navzdory počátečnímu nesouhlasu některých členských států) právo jmenovat úředníka pro základní práva a vytvořit poradní fórum pro základní práva, jež by měli asistovat řídícímu výboru agentury. Řídící struktury Frontex tak mají být prostřednictvím fóra propojeny nejen s příslušnými agenturami EU, které se věnují lidským právům, ale také s Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky či se specializovanými nevládními organizacemi. V případě, že by došlo k porušení lidských práv, měl by Frontex svoji misi pozastavit či ukončit.

K hlavním úkolům Frontex by měla náležet také asistence při navracení uprchlíků zpět do země pů­vodu, agentura je nicméně vázána principy OSN, které zakazují navracet uprchlíky zpět tam, kde by jim mohlo hrozit smrtelné nebezpečí. Frontex je proto povinen při všech svých operacích respektovat lidská práva.

Předpokládaný další vývoj

Po schválení návrhu plénem EP bude následovat pouze formální schválení Radou, která o společné pozici již jednala. Nová pravidla mají nabýt účinnosti koncem roku 2011.

Odkazy

Komise navrhla změny a posílení pravidel schengenského prostoru

Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Správa Schengenu – posílení prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích (KOM(2011)561)

Pozměněný návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis (KOM(2011)559)

Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady kterým se mění nařízení (ES) č. 562/2006 s cílem stanovit společná pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic v mimořádných situacích (KOM(2011)560)

Komise 16. 9. 2011 vydala dlouho očekávané návrhy týkající se jednak ustanovení hodnotícího a monitorovacího mechanismu k verifikaci aplikace schengenského práva, jednak pozměňující již existující nařízení z roku 2006, které stanovuje společná pravidla pro dočasné znovuzavedení (za výjimečných okolností) hraničních kontrol na vnitřních hranicích v rámci schengenského prostoru. Návrhy Komise doplnila sdělením s názvem „Správa Schengenu – posílení prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích. Návrhy mají posílit koordinaci řízení případných problémů ohrožujících schengenský prostor a rozhodování na evropské úrovni v otázce možného opětovného zavedení dočasných kontrol na vnitřních hranicích. Dosavadní přístup mezivládního schengenského hodnotícího mechanismu má být přeměněn ve prospěch řízení schengenského prostoru na úrovni EU.

Pozadí

Během jara 2011 v souvislosti s přílivem uprch­líků přicházejících především z Afriky do zemí jižní Evropy zpřísnily ochranu svých hranic Francie a Itálie a dánská vláda následně oznámila úmysl obnovit i stálé kontroly na svých hranicích s jinými členskými státy schengenského prosto­ru. Otázkou budoucnosti Schengenu a ochrany vnějších i vnitřních hranic se proto v této době v EU zabývaly všechny klíčové instituce: plénum EP (diskuse na plenárním zasedání v květnu 2011), Rada (jednání v květnu 2011), Komise (balík návrhů týkající se imigrace) i Evropská rada. Summit v červnu 2011 vyzval Komisi, aby po letní přestávce na září 2011 připravila návrh posílení mechanismů týkajících se schengenské­ho prostoru pro volný pohyb osob (více v příspěvku „Evropská rada jed­nala o budoucnosti Schengenu, migraci a ochraně vnějších hranic EU). V červenci 2011 EP na plenárním zasedání přijal usnesení týkající se případných změn v uplatňování pravidel schengenského systému, včetně obnovení hranič­ních kontrol mezi členskými státy Schengenu. EP odmítl možnost opětovného zavedení kontrol a potvrdil, že schengenský prostor je prostorem volného pohybu bez vnitřních hranic. Současně upozornil, že podle čl. 77 Smlouvy o EU revidované Lisabonskou smlouvou se na rozhodnutí týkající se hraničních kontrol, azylové politiky a imigrace vztahuje spolurozhodovací procedura. Dal tak najevo, že odmítá být z procesu případ­ných legislativních změn týkajících se Schengenu vyřazen.

Otázce budoucnosti Schengenu se věnovalo také neformální zasedání Rady, které se v červenci 2011 uskutečnilo v polských Sopotech. (Více v příspěvku „EP schválil usnesení o změnách schengenských pravidel).

Klíčové body a stav projednávání

Cílem návrhů Komise nemá být usnadnění procesu znovuzavedení hraničních kontrol, ale spíše větší koordinace postupu v mimořádných případech na úrovni EU. Tato skutečnost iritovala některé členské státy poté, co došlo k předčasnému úniku podoby připravovaných návrhů. Odpor členských států se odvíjel z nesouhlasu s tím, aby Komise posílila své pravomoci při rozhodování právě o případném znovuzavedení hraničních kontrol v mimořádných situacích. Komise si naopak od těchto změn slibuje posílení funkčnosti a integrity systému.

Opětovné zavedení hraničních kontrol na vnitřních hranicích Schengenu přitom návrhy podle očekávání označují za opatření poslední instance, k němuž by se EU měla uchylovat pouze, pokud selhaly všechny alternativní způsoby řešení situace, jako jsou technická či finanční podpora Komise, členských států, agentury Frontex, Europolu ap. K obnovení hraničních kontrol by mohlo dojít, např. pokud některý z členských států nebude schopen adekvátně zajistit ochranu vnější hranice EU, což vyplyne z evaluace hodnotícím mechanismem na úrovni EU. Dalším z důvodů mohou být mimořádné imigrační tlaky, jako tomu bylo pod vlivem událostí na severu Afriky a na Blízkém východě v první polovině roku 2011.

Nový mechanismus monitorování toho, jak jsou uplatňována schengenská pravidla, má přitom sestávat z ohlášených i neohlášených monitorovacích kontrol v jednotlivých členských státech složených z týmů odborníků agentury Frontex i z ostatních členských států. Po každé kontrole tým vypracuje zprávu, ve které identifikuje nedostatky, návrhy na nápravu i potřebné lhůty. Hodnocený stát má potom vypracovat akční plán, ve kterém určí, jak si s nedostatky poradí. Dvakrát ročně má být navíc prováděna „kontrola stavu schengenského prostoru, a to na základě přehledu předloženého Komisí Radě a EP, o kterém se na půdě těchto institucí povede rozprava.

Rozhodnutí o znovuzavedení kontrol na hranicích by podle nových nařízení mělo padnout na úrovni EU, zatímco podle stávající legislativy je v kompetenci členských států. V případě, že toto rozhodnutí na úrovni EU padne, mělo by být umožněno hraniční kontroly obnovit na období 30 dnů, mělo by však být možné prodloužit jej až na 6 měsíců, pokud případná neschopnost příslušného členského státu ochránit vnější hranici EU (z jakýchkoli důvodů) netrvá déle. Návrhy Komise sice zachovávají určitou možnost členských států jednat jednostranně, pokud čelí zcela mimořádné situaci, tato opatření podle nových pravidel však nelze zavést na více než 5 dnů. Na základě návrhu Komise, podpořeného kvalifikovanou většinou odborníků z členských států, by měla být přijímána na evropské úrovni také rozhodnutí o zavedení kontrol v případě, že se jedná o předem předvídané události typu summitů mezinárodních organizací, mimořádné sportovní události nebo návštěvy osobnosti, jakou je např. papež. V takovém případě mohou být obnoveny kontroly na určených hranicích až na dobu 30 dnů.

Stávající, spíše mezivládní systém, který umožňuje členskému státu individuálně rozhodnout o mimořádném obnovení hraničních kontrol tak má být nahrazen rozhodováním i přísnější kontrolou na evropské úrovni. Komise to zdůvodňuje tak, že existující systém se pod vlivem posledních událostí ukázal být neúčinným a nepřispívá zejm. k prohlubování důvěry mezi členskými státy a důvěry v samotný schengenský systém. Posílení společného řízení schengenského systému má poskytnout i členským státům potřebnou podporu.

Předpokládaný další vývoj

Návrhy Komise byly postoupeny EP a Radě, které o nich budou rozhodovat na základě spolurozhodovacího mechanismu. První oficiální výměna názorů nad návrhy se mezi členskými státy uskutečnila již na zasedání Rady ve dnech 22.-23. 9. 2011.

Otázka budoucnosti Schengenu dominovala zářijovému zasedání Rady pro oblast spravedlnosti a vnitřních věcí nejen kvůli otázkám úprav fungování schengenského mechanismu, ale také kvůli projednávání dalšího rozšíření schengenské zóny. Rada rozhodovala o vstupu Bulharska a Rumunska do systému.

Zatímco předsedající Polsko na sebe vzalo podle očekávání roli silného advokáta rozšíření Schengenu, jiné státy vyjadřovaly pochybnosti (pod vlivem hlubokých problémů s korupcí v obou zemích). Návrh rozhodnutí Rady o přijetí obou zemí, který připravilo polské předsednictví, tak nezískal nutnou jednomyslnou podporu a nebylo o něm proto prozatím ani hlasováno.

Odkazy

Komise zveřejnila sdělení týkající se politiky EU v oblasti trestního práva

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law (COM(2011)573)

Komise 20. 9. 2011 zveřejnila sdělení s názvem „Na cestě k politice EU v oblasti trestního práva, ve kterém vymezila zásady a strategické směry pro využívání trestního práva při prosazování politik EU.

Pozadí

Pravomoc EP a Rady přijímat i trestněprávní sankce, pokud je to nutné k prosazování práva EU, se odvíjí od přelomového rozhodnutí ESD z roku 2005, které se týkalo pravomoci Komise v oblasti ochrany životního prostředí. Podle verdiktu ESD je možné, aby Komise vyžadovala od členských států zajištění ochrany životního prostředí třeba i prostřednictvím trestněprávních sankcí, pokud by šlo o závažné přestupky. Stalo se tak poté, co ESD ve prospěch Komise anuloval rámcové rozhodnutí Rady přijaté v roce 2003, které pravomoc udělovat trestněprávní sankce v oblastech vázal na rozhodnutí v rámci tehdejšího mezivládního „třetího pilíře, který se týkal spolupráce v oblasti justice a vnitra.

I když se verdikt soudu týkal konkrétní legislativy v oblasti životního prostředí, stal se důležitým precedentem do budoucna s potenciálně významnými dopady v oblasti komunitárního práva. Přestože tedy v té době trestní právo nespadalo do komunitární oblasti, a tedy do kompetencí Komise vymezených primárním právem, bylo od té doby možné vymáhat dodržování komunitárního práva i prostřednictvím trestněprávních sankcí, pokud to Společenství uznalo za nutné. Rada v takovém případě nemohla zasahovat do práva Komise na iniciativu, ani do práva EP na spolurozhodování. Komise mohla požadovat uplatnění trestněprávních sankcí vedle ochrany životního prostředí ve všech oblastech, kde podle Smlouvy o ES existovala právní báze pro vytváření komunitární politiky, tedy i v oblastech vnitřního trhu, ochrany duševního vlastnictví, dat, v monetárních otázkách ap.

K další komunitarizaci na poli spolupráce v oblasti práva, včetně spolupráce v trestních věcech, přispěla Lisabonská smlouva, která prostor svobody, bezpečnosti a práva zařadila mezi sdílené pravomoci EU a členských států. Podle čl. 83 Smlouvy o fungování EU „ukáže-li se, že sbližování trestněprávních předpisů členského státu je nezbytné pro zajištění účinného provádění politiky Unie v oblasti, která byla předmětem harmonizačního opatření, mohou směrnice stanovit minimální pravidla pro vymezení trestných činů a sankcí v dané oblasti.

Trestněprávní opatření EU tak mohou definovat i to, která porušení pravidel v příslušných oblastech, jež podléhají právní harmonizaci, mají být ve vnitrostátních předpisech všech členských států považována za trestné činy. A nejen to: opatření mohou i stanovit, jaké postihy by měly být ukládány (např. zda pokuty nebo odnětí svobody). Zda je v určité oblasti zapotřebí použít trestního práva, případně jakých opatření, to posuzuje Komise ve spolupráci s Radou a EP, který musí dát k rozhodnutí o trestněprávním opatření souhlas. ESD vykonává právní kontrolu.

V souladu s tím se v květnu 2011 Komise pokusila prostřednictvím přijetí legislativního balíku prosadit potřebu trestního práva k ochraně fungování finančních trhů v EU, proti padělání eura či pro boj proti podvodům v rámci rozpočtu EU.

Klíčové body a stav projednávání

Cílem sdělení by mělo být vytvoření základu pro jednotný přístup k užívání trestního práva na úrovni EU. Prozatím ovšem stanovuje spíše obecnější podmínky, za kterých mohou EU i členské státy prosazovat jednotnou trestněprávní politiku EU. Především by měla platit zásada, že navzdory tomu, jaké možnosti poskytl nejen precedenční rozsudek ESD z roku 2005, ale především současný rámec primárního práva v podobě Lisabonské smlouvy, k využití trestního práva v příslušné oblasti by se mělo vždy přistupovat až jako k poslednímu prostředku. Na druhé straně – coby prostředek k odstrašení či k ochraně zájmů poškozeného – je trestněprávní postih účinnější než pouhý postih administrativní, jak sdělení konstatuje.

Trestněprávní sankce by přesto měly být určeny jen pro obzvláště závažné činy, protože tato možnost je také poměrně snadno zneužitelná. V případě vzniku nových právních norem by měla být vždy dodržována lidská práva, sdělení se zde odvolává na Listinu základních práv EU a na Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv.

Rozhodnutí o trestněprávních opatřeních a sankcích by mělo být podloženo jednoznačnými důkazy a mělo by se řídit zásadami proporcionality a subsidiarity, v tomto bodě by tedy případný nesoulad mohly napadnout vnitrostátní parlamenty v rámci své pravomoci ovlivňovat legislativní proces na úrovni EU. Nadále navíc platí, že trestněprávní opatření přijatá na úrovni EU nemohou přímo ukládat povinnosti jednotlivcům. Vůči jednotlivcům může být případný trestný postih uplatněn pouze poté, co se příslušný předpis stane součástí vnitrostátních právních řádů.

Předpokládaný další vývoj

Záměrem sdělení je další rozvoj aktivity EU v oblasti trestního práva, v souladu s Lisabonskou smlouvou, která dává dalšímu vývoji na tomto poli nové možnosti. Podle Komise sice není primárním cílem taková harmonizace v oblasti, která by vedla k posílení trestněprávních sankcí, sdělení má ale přispět k tomu, aby se snížily rozdíly mezi právními systémy jednotlivých členských států a aby bylo možné ve všech členských státech uplatnit efektivní sankce, bude-li to třeba.

Sdělení vyjmenovává i konkrétní ekonomické oblasti, ve kterých by Unie mohla zasáhnout tímto způsobem proti nelegálním praktikám a obohacování. Již byl zmíněn finanční sektor, boj proti podvodům či ochrana eura proti padělání, která by měla přispět ke zvýšení důvěry ve společnou měnu. Jako další oblasti, v nichž by na obranu implementace společných politik mohlo být využito trestněprávních sankcí, jsou jmenovány silniční doprava, ochrana dat, celní právo, rybolov (zde EU vyhlásila politiku nulové tolerance vůči nelegálnímu a neregulovanému odlovu), boj proti korupci či střetu zájmů v oblasti veřejných zakázek. V oblasti ochrany životního prostředí by mohlo dojít k posílení stávajících možností uplatnění trestního práva pro prevenci a potírání ekologických škod.

Odkazy

Rada potvrdila kompromis ohledně návrhu na zlepšení ochrany obětí trestných činů

Press Release: 3111th Council meeting Justice and Home Affairs, Brussels, 22-23 September 2011 (14464/11)

Rada se na zasedání ve dnech 22.-23. 9. 2011 zabývala také návrhem na zlepšení ochrany obětí trestných činů.

Pozadí

V květnu 2011 Komise přijala vedle návrhu nařízení o vzájem­ném uznávání ochranných opatření v občanských věcech také návrh směrnice o minimálních pravidlech pro ochranu obětí trestných činů. Návrh mj. požaduje, aby byli pracovníci policie, žalobci i soudci v jednotlivých členských státech školeni, jak mají s oběťmi trestných činů zacházet s respektem. Oběti by také vždy měly obdržet informace o svém případu a o svých právech v jazyce, který je jim srozumitelný. Každý členský stát by měl podle návrhu směrnice dbát na podporu obě­tí, které by měly mít na vlastní žádost právo účast­nit se řízení a sledovat soudní proces, na druhou stranu by jim ale měla být v průběhu policejního vyšetřování a soudního řízení poskytnuta adekvátní ochrana před osobami, které by pro oběť mohly být zdrojem dalšího nebezpečí. Návrh se dále týká ochrany obětí násilných činů před případným dalším ublížením ze strany pachatele (více v příspěvku „Komise uveřejnila návrhy na zlepšení ochrany obětí trestných činů).

Klíčové body a stav projednávání

Rada se na kompromisním znění textu návrhu neformálně shodla již 20. 9. 2011. Sporný bod představovala otázka, zda a jak lze ochranný režim uplatnit i v případě, že se oběti odstěhují do jiného členského státu. Jde totiž o to, zda příslušný členský stát podle svého právního řádu uplatňuje v případě příslušného činu a ochrany jeho obětí civilní nebo trestní právo. Podle výsledného kompromisu by mělo být možné, aby všechny členské státy, u nichž jsou ochranná opatření předmětem trestního práva, uplatňovaly evropský ochranný příkaz i vůči jakémukoli jinému členskému státu, bez ohledu na to, zda jsou ochranná opatření v příslušné zemi předmětem procedury trestněprávní, občanskoprávní či administrativní.

Předpokládaný další vývoj

Kompromisní návrh bude nyní procházet schvalováním na úrovni EP.

Odkazy

Sdílet tento příspěvek

Další aktuality