Po Lisabonu jsme už na hranici federace

Euroskop, 21. prosince 2009

S německým ústavním soudcem Udem Di Fabiem, který byl zpravodajem při řízení o Lisabonské smlouvě, hovořil Daniel Kaiser o Lisabonské smlouvě, evropském demokratickém deficitu a ústavní výbušnině, na kterou je třeba dát si pozor. Konzervativní soudce německého ústavního soudu Udo Di Fabio přijel do Prahy představit svou knihu Kultura svobody. Rozhovor vyšel v Lidových novinách 12. prosince.

Od minulého týdne platí Lisabonská smlouva. Je to z ústavněprávního hlediska velká změna?

Určitě. Smlouva mění základy Evropské unie a tím se toho mění hodně. Dostaneme nové orgány, EU přistoupí k Listině základních práv, a navíc se posílí kompetence unie vůči členským státům.

Netuneluje Lisabon ústavy členských zemí, ve vašem případě německou ústavu?

Spolkový ústavní soud konstatoval, že Lisabon nejde proti naší ústavě – ovšem pouze za předpokladu, že je vykládán na principu omezeného jednorázového zmocnění. Až doposud byla každá smlouva vykládána extenzivně, a to jak orgány unie, tak Evropským soudním dvorem. Pokud by se tohle stalo i s Lisabonem, mohly by vzniknout problémy. Německý ústavní soud už ve svém rozsudku k Maastrichtské smlouvě konstatoval, že přenášení kompetencí nesmí dojít tak daleko, aby demokratické zřízení už nic podstatného nemohlo rozhodovat. Kde přesně ta hranice leží, jsme se pokusili stanovit teď v nálezu k Lisabonské smlouvě.

Udo di Fabio: Evropa mých snů existovala v době renesance – jako společenství svobodných států s výraznou rolí umění, víry a vzdělanosti.

Z laického pohledu to vypadá, jako kdybyste už při posuzování Maastrichtské smlouvy řekli: už ani o krok dál, a když byl ten krok učiněn Lisabonskou smlouvou, znovu říkáte: už ani o krok dál.

To bych neřekl. O co šlo v nálezu ústavního soudu k Maastrichtu? Říct, jaké kompetence jsou důležité pro formování demokratické vůle. My to posuzujeme podle volebního práva, čili ptáme se, jestli občan tím, že volí do Spolkového sněmu, může ovlivňovat demokratické rozhodování. Proto musí Spolkový sněm mít odpovídající kompetence. Například o trestním právu se v maastrichtském nálezu říká, že by to mohla být problematická oblast, že ale problémy nebudou, dokud se v celém tom takzvaném třetím pilíři rozhoduje jednohlasně. Co se stane v okamžiku, kdy se tyto pilíře zruší, jestli to nebude proti ústavě, to maastrichtský nález neřešil. Nález k Lisabonu ale konstatuje, že teď by ta hranice mohla být překročena. Protože – abychom zůstali u příkladu trestního práva – rozhodování o tom, co a jak přísně má stát trestat, musí zůstat na demokratickém rozhodování. Demokracie musí splňovat některá kritéria: vláda má opozici a parlament se volí podle principu rovného hlasování. Tato kritéria rozhodování Evropská unie nenaplňuje, neboli: zásadní kompetence, které jsou odkázané na demokratickou diskusi, by se na evropskou úroveň neměly jen tak přenášet. Což ale nevylučuje, aby unie rozhodovala o takových věcech, jako je boj proti mezinárodnímu terorismu.

Už v maastrichtském nálezu váš soud konstatoval, že se demokratické instituce nemají přenášet ze státu na mezinárodní úroveň. V Lisabonské smlouvě se mluví o společném zájmu unie. Není to znamení, že se unie postátňuje?

Nedá se přehlédnout, že každá reforma evropských institucí vede k tomu, že se EU čím dál víc podobá státu. Budeme mít evropského ministra zahraničí, evropskou diplomatickou službu – což je také další kousek státnosti. Od funkce evropského prezidenta se očekávalo, že bude obličejem Evropy. Když se vybere někdo, kdo nemá dostatečně populární obličej, přichází zklamání – a už z toho vidíte, že i tady autoři smlouvy chtěli jít o krok dál. Jestli je termín postátnění úplně šťastný, to nevím. Ale vystihuje problém. V Evropě je to s vládou těžké

Kde přesně je v Evropské unii vláda?

Na to se právě velmi těžko odpovídá, protože funkce vlády jsou v evropských institucích různě dělené. Máme Evropskou radu a v ní předsedy vlád. Evropská rada má činit strategická rozhodnutí, což znamená, že bude politicky vést. Všichni evropští premiéři, ne jen německá kancléřka a francouzský prezident, považují sami sebe za tu pravou evropskou vládu. Rada má mimo jiné přemýšlet o koncepčních věcech, což je přesně ta věc, kterou má na starosti vláda. Ale máme tu i komisi, která má v podstatě jediná právo iniciovat novou legislativu. Už z toho, jak dlouho odpovídám na vaši otázku, vidíte, jak to je v Evropě s vládou těžké.

Co to znamená v ústavněprávní teorii?

Demokracie je tehdy, když lid může odvolat vládu. U Evropské unie vzniká otázka: pokud je vláda takhle decentralizovaná, kdo ji bude kontrolovat, kdo ji může ve volbách odstavit? Kdo má v evropských institucích strach, že ho voliči odstaví? Existuje tu prostě strukturální deficit. A my jsme v našem nálezu k Lisabonu ten deficit odkryli a popsali. Také jsme ale řekli, že pokud se Lisabonská smlouva bude vykládat úzce, může být princip omezeného jednorázového zmocnění udržen.

Do jakého stadia jsme dospěli? Kam se unie bude vyvíjet?

Náš ústavní soud tvrdí, že jsme se ocitli v hraničním pásmu, z něhož vedou dvě další cesty. Buď omezíme převod kompetencí na unii tak, aby si členské státy zachovaly jistou substanci. Anebo uděláme další krok a – ne za sto let, ale v dohledné době -vstoupíme do evropské federace. To by ale například znamenalo, že se podle principu rovného hlasování bude volit do Evropského parlamentu. A o vstupu do evropské federace by každý státní národ měl rozhodnout jako suverén.

Takže o příští evropské smlouvě bude i v Německu referendum?

Pokud by se Evropská unie chtěla dál vyvíjet směrem k federaci, tak ano.

V České republice se často mluví o takzvané sdílené suverenitě, což znamená, že část suverenity se vyvede na evropskou úroveň a část zůstane členskému státu. Souhlasíte s tímto pojetím?

Suverenita je pojem mezinárodního práva a v podstatě znamená státní nezávislost. Nezávislý buď jste, nebo nejste. Je to úplně stejné jako třeba se svobodou. Státy v mezinárodním právu nemohou odevzdávat suverenitu, protože pak už to totiž nejsou žádné státy. Takže představy o nějaké sdílené suverenitě jsou zavádějící.

Český Ústavní soud ve svých rozhodnutích k Lisabonu vychází z principu pluralismu moci: my jsme suverénní, Evropská unie je také suverénní a oba suveréni se spolu musí naučit žít.

Politicky to je jistě správně. Právnicky je ale potřeba v těchto termínech rozlišovat. Něco jiného jsou výsostná práva a něco jiného je suverenita. Výsostná práva se v Evropě dají sdílet, o tom není sporu. Ale suverenita, což je kompetence rozhodovat o kompetencích, dělitelná není. Tu může mít jenom jeden. Jinak by pojem suverenita nedával žádný smysl. Otázka je, co se stane, když ústavní soud dojde k názoru, že si Evropská unie přisvojuje práva, která jí nepatří. A takové případy, kdy tato hranice byla překročena, už máme.

Už v roce 1991 jste psal o tendenci Evropského soudního dvora posuzovat, jestli jsou prováděcí zákony, jimiž členské státy přijímají evropskou legislativu, „eurokonformní“. Tehdy jste to označil za ústavněprávní výbušninu. Už ta výbušnina vybuchla?

To byla možná příliš dramatická formulace. Takhle: výbušninu můžete bezpečně uchovávat, jen na ni pořád musíte dávat pozor. To, že národní soudy chtějí rozhodovat o použitelnosti evropského práva na svém státním území, je z pohledu Evropského soudního dvora ohrožení evropské integrace. V nadnárodní organizaci, jakou je Evropská unie, ale možnosti soudů tvořit právo musí být omezené. Protože jinak by přestal platit onen princip omezeného jednorázového zmocnění. A to je základní princip, na němž stojí evropská integrace.

Bývalý předseda německého ústavního soudu a spolkový prezident Roman Herzog tvrdí, že v EU je demokracie postavená na hlavu, protože vlády se na něčem dohodnou v Bruselu a národní parlamenty to potom musí splnit, tedy že exekutiva poroučí legislativě. Souhlasíte?

Tento postřeh je správný v tom smyslu, že ono klasické dělení mocí na evropské úrovni prostě není možné. Evropská unie je mezistátní organizace. V každé mezistátní organizaci spolu vyjednávají vlády a diplomatické služby. V mezinárodním právu -a v evropském právu jakbysmet – platí zásada, že všechny státy, malé i velké, jsou si rovny. Politický proces, jak ho známe z národních států, je něco úplně jiného. Kdo má většinu, nepotřebuje vyjednávat. Na evropské úrovni se ale vyjednávat musí – a vyjednávat spolu nemohou parlamenty, ale jenom vlády. To nelze označit za nedemokratické, dokud EU není federací, ale mezinárodní organizací, a dokud platí princip omezeného jednorázového zmocnění, který tu pořád připomínám. Náš ústavní soud dlouho přemýšlel, jestli jsme pořád uvnitř takového systému, a Lisabonskou smlouvu vyložil tak, abychom v dosavadním systému vůbec mohli zůstat. Protože kdyby se Lisabon vykládal příliš velkoryse, dost možná bychom dosavadní systém opustili.

Posiluje, nebo oslabuje Lisabon národní parlamenty?

Pravda je, že národní parlamenty získávají právo účastnit se evropského legislativního procesu. Dalším přenosem výsostných práv do Evropy ale ztrácejí možnost politického rozhodování. Takže parlamenty sice dostaly některá procesní práva, současně ale v mnoha případech ztrácejí právo rozhodovat. V některých citlivých záležitostech – jako je například trestní právo -dostává národní parlament záchrannou brzdu. Jenže dřív tu záchrannou brzdu vůbec nepotřeboval, protože bez jeho souhlasu by vůbec nešlo rozhodovat.

Vadí vám, že si vaše vláda s ostatními vládami něco dohodne v Bruselu a pak se vrátí a vašemu parlamentu přikáže, aby jí tu dohodu posvětil?

Že tu je příliš velký příklon k exekutivě, jsme konstatovali v našem lisabonském nálezu. A jestli mi to vadí jako demokratovi? Ano, problém to je. Ten problém je ale založen už v samotné logice evropského sjednocování. Takže tento strukturální problém musíme v zásadě akceptovat, protože jinak bychom narušili samotnou myšlenku evropské integrace. Němci na přijetí Listiny tlačili

Sledoval jste boj českého prezidenta za výjimku z Listiny základních práv EU?

Ano, velmi pozorně.

Proč má zrovna německá vláda takový zájem na tom, aby Listina platila v celé Evropě bez výjimek?

Je pravda, že Němci na přijetí Listiny tlačili. Víte, že právě Roman Herzog předsedal konventu, který Listinu psal.

On se ale od Listiny distancoval s tím, že původně neměla mít takhle širokou platnost.

Dobře, ale byl to on, kdo prosadil -správně – myšlenku, že by Evropská unie měla být silněji svázaná se základními právy. Němci totiž v této myšlence nevidí nic špatného, naopak. Jsou totiž zvyklí, že ústavní soud pomocí těchto základních práv stanoví určité limity demokratickým většinový rozhodnutím a že to dělá ve prospěch soukromé autonomie občana. Jestli Roman Herzog změnil názor, tak nejspíš proto, že tato základní práva mohou na evropské úrovni získávat centralizující povahu. Čím dál častěji se stává, že výklad základních práv sice zvětšuje něčí svobodu, přitom ale může svobodu mnoha jiných omezit. Podívejte se na Itálii: menšina si nepřeje, aby ve třídách zůstaly kříže, ale většina to jistě chce. Výkladem základních práv může soud zasahovat hluboko do kompetencí parlamentu.

To právě si většina těžko představí. Můžete uvést nějaký konkrétní příklad?

Tak například pokud do primárního práva vložíte zákaz diskriminace, musíte počítat s tím, že soudci tuto klauzuli také někdy použijí a že z jejich výkladu občanům vzniknou nové povinnosti. Třeba někdo v budoucnu řekne: české právo je v rozporu s antidiskriminační klauzulí, protože v něm neexistuje předpis, který by ženám zaručil padesátiprocentní zastoupení ve vedení bank. Ten příklad jsem si teď samozřejmě vymyslel. Ale ani Evropský soudní dvůr dnes ještě neví, o čem všem bude v budoucnu rozhodovat.

Autor: Euroskop