Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Federace, superstát... Musíme si ujasnit pojmy

Senát - ilustrační foto

Rozhovor s docentem Janem Kyselou. Expert na ústavní právo a tajemník Stálé komise Senátu Parlamentu ČR pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury hovořil s Euroskopem o důležitých právních aspektech evropské integrace a vztahu ČR k EU.

V současnosti se v mediální krajině s nástupem prezidenta Zemana začal často objevovat pojem evropská federace. Jste zastáncem názoru, že EU by se měla více integrovat a směřovat k federaci?

Otázkou je, jestli je to totéž. Silnější integrace a federace není podle mě to samé. On ten český slovník je specifický. Svého času se velmi často objevovalo slovo superstát, pojem, který měl u posluchačů vyvolávat obavy. Pochybuji ale, že by vám někdo řekl, co znamená.

Termín federace se v diskuzi používá, jako kdyby šlo o jednotný stát. Jakoby to byla variace toho superstátu, což asi měl být velikánský jednotný utlačovatelský stát. Ale co vlastně prapůvodně znamená? Federace přece znamená vertikální dělbu moci, kdy je plus mínus zřejmé, která úroveň jakou kompetenci vykonává a proč. Podstata federace je ta, že v ní jsou relativně přehledné kompetenční sféry, způsoby vytváření vůle, kde je mimo jiné chráněna úroveň členských států. Neznamená to, že státy někdo chce „zadupat“.

EU není federace. To sebou přináší výhody i nevýhody. Záporem je nepřehlednost. Je to úplně jako „rozplyzlé“. Nikdo v zásadě neví, kde přesně je moc. A nikdo v zásadě neví, kde hledat odpovědnost. Dokonce se ani neví, jestli se potkávají. Nakonec hodně závisí na výkladu Evropského soudního dvora.

Nejsem zastáncem evropské federace, protože se domnívám, že v EU chybí poměrně významná sociálně-kulturní komponenta v podobě evropského lidu. Zkrátka identita občanů členských států je primárně identita občanů členských států a evropská vrstva je relativně malá. Byť není všude stejná – rozhodně je silnější v Belgii než třeba v Rumunsku. Dokud se nezmění pocit společné identity, tak se dá pouze obtížně korektně vytvářet evropská federace, nemá-li to být jakási skořápka, v níž se občané cítí nekomfortně.

Senát - ilustrační foto
Rozhovor s tajemníkem Stálé komise Senátu Parlamentu ČR pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury Janem Kyselou mluvil Euroskop také o tzv. irském protokolu. (ilustrační foto: Gita Vašíčková)

 

Co by se muselo stát, aby se EU stala federací?

Asi by nemohla vzniknout prostřednictvím mezinárodní smlouvy. EU by musela přijmout ústavu. Smluvní základ je typickým znakem konfederací, pro federace je charakteristická ústava.

Je vznik evropské federace v současnosti reálný?

Jestliže chcete přijmout ústavu, musíte mít lid. Klasické federace se vytvářejí na půdě států. Problém s EU je to, v jaké míře se máme snažit jí napasovat na kategorie, které známe z éry států a v jaké míře se máme smířit s tím, že je to specifický fenomén, jak o tom píše ústavní soud, že je to zkrátka subjekt sui generis. A pokud je to subjekt sui generis, všechno ostatní bude jenom podobné – jakoby federace, jakoby konfederace, jakoby mezinárodní organizace, ale nikdy EU do dané škatule nezaložíte úplně. V tomto je otázkou, jestli pojmy, které pocházejí ze světa národních států, nejsou matoucí, protože nutí ujasňovat si v hovoru, třeba s Milošem Zemanem, kterého citujete nebo s kýmkoliv jiným, co jimi vlastně myslí.

Evropský fatalismus


Nejste zastáncem klasické federace na úrovni EU.  Jaký model byste preferoval?

Nejsem úplně vyhraněný.  Zdá se mi, že bližší by mi bylo, kdyby se EU zaměřovala na čtyři základní svobody, spíše než na vytváření suprastruktur. Což je vlastně EU v 90. letech. Je to ale spíš pocit, než kvalifikovaný soud.

EU je založena na metodě nazývané funkcionální integrace. Ta spočívá v tom, že když hnete s jedním parametrem, vyvolává to potřebu hnout i s dalšími. Vždycky narazíte na někoho, kdo vám přesvědčivě vyloží, proč není možné omezit se jenom na jeden krok, ale proč je nutné jít dál.

Mně je na této představě nesympatický její fatalismus. Již nezáleží na vás. Nemůžete říci, že vám něco vyhovuje tak, nebo jinak. Je to vlastně osudové směřování - protože jsme jednou vykročili levou a ne pravou nohou, tak už navěky musíme směřovat k nějaké budoucnosti, která je značně nezřetelná, protože kdyby byla zřetelná, tak to vyvolá konflikt. A jelikož nechceme konflikt, tak preferujeme nezřetelnou budoucnost…

Co by se muselo stát, aby česká ústava musela být kvůli postupu integrace EU změněna? Například v Německu se již dlouhé měsíce vede o tomto tématu debata.

Po pravdě řečeno nevím. O změně české ústavy ve vztahu k EU by se dalo uvažovat spíše jako o součásti širšího balíčku, kdyby padlo politické rozhodnutí, že je účelné českou ústavu revidovat, či dokonce napsat novou. Nevidím pro to ale žádný zvláštní důvod.

V takovém případě by bylo na místě zamyslet se, zda po vzoru řady zahraničních ústav, třeba Německa, Francie či Rakouska nevytvořit v ústavě evropský oddíl. V české ústavě se o EU vůbec nemluví, pracujeme na dvou místech v článku 10a a 10b s pojmy mezinárodní organizace nebo instituce, do čehož se EU vejde či nevejde, podle toho, jak hledíme na její povahu.

Limit evropské integrace z hlediska ústavy je ten, že ČR nemůže přestat být svrchovanou a svrchovaná je v důsledku tehdy, když je schopná právně z EU odejít. Takže kdyby v tom naší zemi někdo zabránil nějakou nevypověditelnou smlouvou, tak v této chvíli se již o svrchovanosti uvažovat nedá.

Druhým limitem je článek 9 odstavec 2 ústavy, což jsou podstatné náležitosti demokratického právního státu. To znamená, že kdyby se EU hodnotově „utrhla“, tak v tomto bodě vznikne rozpor. Možná by stačilo, kdyby Unie eliminovala prostor pro působení českých státních orgánů, které by tím pádem ztratily vliv na to, jak vykládat, interpretovat a aplikovat podstatné náležitosti demokratického právního státu.

Třetím limitem je suverenita lidu. Platí-li, že státní, či obecně veřejná moc vychází od lidu, tak by (český) lid, měl mít nějaký vliv na to, jak je vykonávána a co je jejím obsahem. Kdyby se podařilo mezi českým lidem a EU eliminovat v současnosti existující legitimizační řetězec, tak to by byl samozřejmě problém. Jinými slovy by to znamenalo, že by evropské orgány visely ve vzduchoprázdnu a mezi tím, jak volíte do Sněmovny a Senátu a tím, jak rozhoduje EU, by nebyla žádná souvislost. Dokud volíte do Sněmovny a od ní je odvozena vláda a ta má vliv skrze Radu, která přijímá nařízení a směrnice, tak souvislost existuje.

Kde končí suverenita?


V době ratifikace Lisabonské smlouvy se často argumentovalo, že suverenitu je možné sdílet mezi národním státem a EU…

To je akademicky zajímavé, ale prakticky to není úplně nejdůležitější, protože záleží na tom, jak si pojmy definujete.

Co to je suverenita? Jsou lidé, kteří se domnívají, že v dnešním světě již neexistuje. Suverenitu chápou fakticky, jako vnější nezávislost, neomezenou moc. Nenajdete žádný stát, který je nezávislý na ostatních. Dokonale uzavřená Severní Korea je závislá na Číně. USA také, protože Číňané mají ohromné množství amerických dolarů. O menších státech nemá smysl z tohoto hlediska mluvit.

Pak jsou lidé, kteří říkají suverenitě ano, ale dělí ji do různých kategorií. Jedna kategorie souvisí například s tím, jak dokážete kontrolovat hranici. Nejen pokud jde o osoby, ale například i o znečištění. Pak jsou koncepty právní suverenity, které vás mohou dovést k nějaké minimalistické definici, něco ve smyslu Carla Schmitta, tedy, že suverénem je ten, kdo rozhoduje o výjimečném stavu. Výjimečný stav nemusí být válečným či krizovým stavem, může to být prostě výjimka. Jestliže můžete říci, že uplatňujete výjimku z působení EU a evropského práva tím, že jdete pryč, jste suverénem. Ale i tato schopnost má dva aspekty, jedna je právní, nikdo vám v tom nebrání. Ale druhá je faktická, tedy zda se ještě dokážete vytrhnout z propojených ekonomik, aniž by vás to položilo.

Jde tedy o to, v jakém diskurzu či kontextu se pohybujeme, a potom má řeč o suverenitě smysl nebo ne. Když mluvíte o sdílené suverenitě, tento koncept se snaží popisovat situaci, kdy něco ztrácíte a něco naopak získáváte. Vliv ČR na světovou politiku je poměrně malý, vliv ČR uplatňovaný skrze orgány EU může být větší. A teď jde o to, jestli na tuto situaci použít visačku s pojmem suverenita.

V ČR se vedl poměrně dlouhotrvající spor o způsob ratifikace tzv. irského protokolu. Proč se vedla o ratifikaci tohoto dokumentu tak dlouhá debata?

Jde o to, jakým způsobem pracujete s referenčním článkem 10a, který je určující pro smlouvy integračního typu, kterými se přenášejí pravomoci od orgánů ČR pryč. Existují dvě doktríny, mezi kterými musíte rozhodnout. To se stalo patrně nyní. 

Na jedné straně stojí názor, který hájí Ministerstvo zahraničních věcí a jenž operuje s materiálním výkladem. Podle něj je třeba každou smlouvu přezkoumat, zda přenáší pravomoci či nikoliv.

Druhá varianta tvrdí, že tento postup komplikuje situaci, protože otevírá velký prostor pro významové neshody při posuzování každé smlouvy. Někdo si myslí, že pravomoci přenáší, jiný, že nikoliv. Podle tohoto názoru, který zastává Úřad vlády, mají být novelizace smlouvy, která na počátku byla kvalifikována jako smlouva, která přenáší pravomoci, přijímány opět jako smlouvy, které přenášejí pravomoci. Je to jakási doktrína procesní ekvivalence.

Často totiž až dodatečně zjistíte, jak významná daná změna ve skutečnosti byla. I když vám může změna připadat banální, ve skutečnosti významně změní fungování původní smlouvy. Může to být také tak, že danou smlouvu změníte stokrát ve sto dílčích parametrech a ona už je úplně jiná. A kdybyste na začátku věděla, že smlouva bude v těch sto dílčích parametrech jiná, tak byste pro ni nehlasovala.

Jaký může mít tento přístup dopady do budoucnosti? Nebude to problém pro přijetí tzv. české výjimky z listiny základních práv EU?

Považuji za krajně nepravděpodobné, že by výjimka dostala byť jen prostou většinu v Parlamentu. V tomto ohledu je to tedy jedno. Česká výjimka je velmi nešťastná od samého počátku – z hlediska role prezidenta i vlády. Procesně i z hlediska odůvodnění je to divně – zaklínání se nároky na majetek sudetských Němců je krajně nešťastné téma. Na evropském právu se kvalitativně nic nezměnilo. Pokud někdo neměl problém s majetkovými nároky v roce 2004, není důvod, aby je měl v roce 2009 či v roce 2013. Zjevně se žádné žaloby sudetských Němců s odvoláním na Listinu neobjevily.

Pokud by přesto byla tato výjimka přijata, mohla by mít nějaký právní význam?

Vytvářet textová omezení pro Evropský soudní dvůr není příliš efektivní, protože on je vcelku snadno zdolává. A to i v případě, že tato omezení jsou podstatně jednoznačnější než v britsko-polském protokolu, ke kterému by ČR přistoupila.

Autor: Marie Bydžovská, Euroskop

Další články v rubrice

Mejstřík: Odchod Itálie z eurozóny není na pořadu dne

Tereza Chlebounová, Euroskop, 6. 3. 2018

Ve vztahu s Ruskem bychom neměli ustupovat ze svých hodnot

Petr Pospíšil, Euroskop, 31. 10. 2017

Brexit očima londýnského analytika Keitha Boyfielda

Petr Pospíšil, Euroskop, 29.6.2017