Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Fáze legislativního procesu v EU

 

Typický unijní legislativní proces se do přijetí Lisabonské smlouvy skládal ze tří základních komponent:

 

1. Právní bází spadal do prvního pilíře;

 

2. Probíhal podle procedury spolurozhodování;

 

3. Jeho výsledkem bylo buď nařízení, rozhodnutí nebo směrnice (tj. jeden z tzv. nomenklaturních pramenů sekundárního práva).

 BOX: Nomenklaturní prameny sekundárního práva
Tzv. nomenklaturními prameny sekundárního práva jsou podle článku 288 Smlouvy o fungování EU nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Závaznými jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí a nejčastěji přijímanými nařízení a směrnice.
 

Nařízení mají obecnou působnost a jsou přímo použitelná ve všech členských státech.

Směrnice jsou závazné pro každý státy, jimž jsou určeny, pokud jde o výsledek, jehož má být (ve stanovené tzv. implementační lhůtě) dosaženo, přičemž volba formy a prostředků je ponechána na vnitrostátních orgánech (Kvůli relativní volnosti implementace směrnic se těchto aktů využívá zejména od „maastrichtské" revize primárního práva, v jejímž důsledku výrazně vzrostl objem unijní legislativní produkce). Rozhodnutí jsou závazná pouze pro ty, jimž jsou určena. Doporučení nezávazně prezentují očekávaný způsob chování a stanoviska posouzení právně relevantních věcí.


Poté, co Lisabonské smlouva vstoupila v platnost, se pro jeho vymezení stala první z podmínek nadbytečnou (dokument dělení na pilíře zrušil), ostatní nicméně zůstaly. Následující text popisuje současný způsob přijímání závazných právních norem (nařízení, směrnic a rozhodnutí) prostřednictvím řádného legislativního postupu (procedury spolurozhodování) definovaného v základních parametrech v článku 294 Smlouvy o fungování EU.[1]

 

 

  • Prelegislativní fáze v Komisi
 

Tvorba unijní legislativy začíná „objevením" problému, o němž panuje přesvědčení, že by měl být (vy)řešen závaznou právní normou. Je lhostejno, kdo s ideou na přijetí právního aktu přijde - zda jednotlivec, region, organizované zájmy (zájmová skupina), stát nebo některá z institucí EU -, či zda (v čím dál větší míře) vyplývá z rozsudku Soudního dvora, revizní klauzule obsažené v platné sekundárněprávní legislativě nebo (podle Lisabonské smlouvy nově) z tzv. lidové iniciativy. V naprosté většině případů[2] nicméně platí, že návrh je oprávněna předložit Komise.[3]

 
 BOX: Lidová iniciativa
Institut tzv. lidové (občanské) iniciativy zakotvuje Lisabonské smlouva článkem 11 Smlouvy o EU. Předpokládá, že nejméně jeden milion občanů EU pocházejících z podstatného počtu členských států (hovoří se o třetině) může vyzvat Komisi, aby předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je nezbytné přijetí právního aktu. Konkrétní postup a podmínky pro lidovou iniciativy by měly být stanoveny nařízením přijatým řádným legislativním postupem (procedurou spolurozhodování). Zatím se tak nestalo.

 

Samotné předložení legislativního návrhu Komisí (nebo lépe kolegiem komisařů) je až vyvrcholením prelegislativní fáze tvorby unijní legislativy. Ta začíná přípravou příslušného textu (dossier) v jednom z jejích generálních ředitelství (Directorate Generale; DG) - pakliže se Komise z jakéhokoli důvodu nerozhodne nejprve předložit nelegislativní dokument (tzv. zelenou nebo bílou knihu) a podrobit jej veřejné konzultaci - a pokračuje postupnou precizací jeho formulací, včetně citlivého stanovení právní báze návrhu.[4]

BOX: Zelené a bílé knihy

Zelené a bílé knihy jsou nelegislativními dokumenty Komise. Zelené knihy mají nastartovat či podpořit debatu o určitém tématu. Bílé knihy zpravidla předkládají konkrétnější řešení a mohou vyústit až v přijetí konkrétního legislativního návrhu. Uveřejnění obou typů dokumentů většinou doprovází časově omezená (internetová) veřejná konzultace. Není podmínkou, aby byla nejprve předložena (obecnější) zelená kniha a poté (specifičtější) kniha bílá, stejně jako není podmínkou uskutečnění veřejných konzultací.

Jedná-li se však o nově reflektovanou materii, je obvyklé, že postup je následující:

1. uveřejnění zelené knihy
2. veřejná konzultace
3. uveřejnění bílé knihy
4. veřejná konzultace
5. uveřejnění sdělení Komise
6. veřejná konzultace
7. uveřejnění legislativního návrhu
8. legislativní proces

 

Prelegislativní fáze patří mezi klíčové z hlediska ovlivnění výsledné podoby legislativního návrhu, proto je jí věnována mimořádná pozornost ze strany zainteresovaných aktérů (lobby). Předmětem jejich tlaku jsou zpravidla dva (jeden úředně starší a druhý úředně mladší) úředníci-zpravodajové (rapporteur) z odpovědného ředitelství nebo divize (součásti DG),[5] v pozdějších stádiích prelegislativní fáze pak kabinety,[6] popřípadě přímo jejich vedoucí (chefs de cabinets).[7]

 

 

Prelegislativní fáze končí - po nezbytném přehlédnutí právní službou Komise a jazykové úpravě - hlasováním o návrhu v kolegiu komisařů. Každý komisař včetně předsedy disponuje jedním hlasem. Komise se navenek zpravidla snaží působit jednotně, tudíž se při hlasování snaží dosáhnout konsenzu. Ne vždy se jí to ale daří. Spory stran předložení konkrétního legislativního návrhu nejsou nikterak neobvyklé, často k nim dochází například mezi komisařem pro podnikání a průmysl na jedné straně a komisařem pro životní prostředí nebo komisařem pro zdraví a spotřebitele na straně druhé.

Legislativní návrh má relativně striktní strukturu. Identifikuje druh a obsah normy, obsahuje věcné důvody k jejímu přijetí i proces jejího přijetí (odkazy na primární právo a jiné platné dokumenty včetně realizovaných veřejných konzultací). Součástí návrhu zpravidla bývá také neparagrafované shrnutí navrhovaných opatření, posouzení dopadu (impact assessment), potvrzení souladu návrhu s principem subsidiarity a proporcionality a rozpočtové důsledky (dopady na rozpočet EU). Není výjimkou (v době, kdy je již řada otázek normativně „pokryta", jde spíše o pravidlo), že návrhy bývají předkládány coby součást (tematických) tzv. balíků. Jejich smyslem je propojit meritorně související návrhy a zajistit jejich méně problematické schválení.

BOX: Princip subsidiarity a princip proporcionality

Principy subsidiarity a proporcionality zakotvené v článku 5 Smlouvy o EU (před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost v článku 5 Smlouvy o založení Evropského společenství) slouží jako limity činnosti EU.

Podle principu subsidiarity jedná EU v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy - na úrovni ústřední, regionální či místní.

Podle principu proporcionality nepřekročí obsah ani forma činnosti EU rámec toho, co je nezbytné pro dosažení jejích cílů.

Oba principy se uplatňují v souladu s Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality, jenž po revizi primárního práva Lisabonskou smlouvou posiluje postavení národních parlamentů.

 

 
 

 

  • Zahájení legislativního procesu
 

Po završení prelegislativní fáze je návrh schválený Komisí uveřejněn a předán institucím a/nebo orgánům, které jsou oprávněny o něm jednat.

 

V samotné EU o legislativním návrhu zpravidla jedná Rada, Evropský parlament, Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů, přičemž klíčová je role dvou prvně zmiňovaných institucí, o čemž svědčí i adekvátně vysoký zájem lobby o jejich rozhodování (zvlášť v případě Evropského parlamentu došlo v posledních zhruba 15 letech k jeho exponenciálnímu nárůstu). Role Hospodářského a sociálního výboru a Výbor regionů, poradních institucí EU, je naproti tomu pouze formální; fakticky odpovídá postavení Evropského parlamentu před Jednotným evropským aktem, kdy sice musel být obligatorně konzultován, ovšem jeho názor nemusel být žádnou skutečně rozhodující institucí (Radou) vzat v potaz.

 

Komise si v průběhu celého legislativního procesu ponechává právo svůj návrh stáhnout v případě, že se jeho podoba po zásazích Evropského parlamentu či Rady výrazně odchýlí od původního textu nebo čistě jen z toho důvodu, že se v jakémkoli směru změní situace a pro Komisi (a potažmo EU jako takovou) by přijetí nové normy bylo nevýhodné nebo nevhodné.

 

Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost by mělo z hlediska tvorby unijní legislativy dojít k posílení národních parlamentů, a to hned na začátku legislativního procesu (srov. článek 12 Smlouvy o EU). Podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality mají národní parlamenty 8 týdnů od zaslání návrhu na to, aby (podle vlastních postupů) posoudily jeho soulad s principem subsidiarity. Třetina z celkového počtu přidělených hlasů[8] (jednokomorový parlament disponuje dvěma hlasy, v bikamerálním systému má každá komora hlas jeden) je oprávněna předsedovi Komise, předsedovi Rady a předsedovi Evropského parlamentu předložit tzv. odůvodněné stanovisko a Komise musí svůj návrh přezkoumat (nikoliv však striktně změnit nebo stáhnout, proto se o daném mechanismu hovoří jako o tzv. žluté, nikoliv červené kartě). Pokud Komise na projednání návrhu i nadále trvá - a v jeho neprospěch se s ohledem na princip subsidiarity postaví prostá většina hlasů národních parlamentů (resp. jejich komor) -, musí být její odůvodnění spolu s odůvodněnými stanovisky národních parlamentů předloženo v prvním čtení Evropskému parlamentu a Radě, jež se musejí k souladu návrhu s principem subsidiarity vyslovit. Pokud se ve prospěch národních parlamentů vysloví 55 % členů Rady nebo většina odevzdaných hlasů Evropského parlamentu, další projednávání návrhu se (do předložení návrhu nového, byť meritorně totožného) zastavuje. Tento mechanismus bývá označován jako tzv. oranžová karta a je obecně označován za koordinačně ještě obtížněji realizovatelný než výše uvedený mechanismus karty žluté, nehledě na skutečnost, že konečnou instancí pro posouzení principu subsidiarity se tak fakticky (a z hlediska principu samého nelogicky) stávají instituce EU.

 

 

  • První čtení v Evropském parlamentu
 

Projednávání legislativního návrhu bývá formálně zahajováno v obou klíčových institucích - Radě i Evropském parlamentu - zároveň, ovšem v praxi bývá první čtení realizováno dříve v druhé z nich. Důvodem je to, že v rámci Evropského parlamentu je završení prvního čtení z důvodu fakticky neexistující (nebo obtížně formovatelné) opozice často výrazně snazší, nehledě na fakt, že Rada je tak či tak nucena ve svém tzv. společném postoji (výsledek jejího prvního čtení) určitým způsobem zohlednit i názor Evropského parlamentu (tudíž by bylo nelogické, pokud jej přijala dřív, než by se právě Evropský parlament ve svém prvním čtení oficiálně vyjádřil).

 

V Evropském parlamentu začíná projednávání návrhu přidělením zpravodajů z výborů, které k němu meritorně příslušejí.

Nejdůležitějším je zpravodaj pocházející z tzv. odpovědného výboru. Ten návrh fakticky „vede" legislativním procesem, a to nejen uvnitř Evropského parlamentu, ale zpravidla i vně - při komunikaci s dalšími zainteresovanými aktéry včetně lobby. Zpravodajové z výborů, které k návrhu pouze podávají stanoviska, se zpravodajem z odpovědného výboru úzce spolupracují, neboť jejich názory (názory jejich výborů) jsou zpravidla součástí výsledné zprávy předkládané plénu Evropského parlamentu.

Před přeložením zprávy plénu probíhají na půdě výborů často veřejná slyšení, na něž bývají zváni jak akademici, tak reprezentanti zainteresovaných aktérů, jichž by se mohla potenciální legislativa dotknout v praxi. Jak odpovědný, tak i zbývající příslušné výbory o předložení návrhu plénu hlasují prostou většinou se zohledněním jak věcných, tak politických pozic, počítaje v to obvykle (byť neformálně) i pozice domovských členských států (zejména v případě tzv. velkých - nebo lépe lidnatých - členských států).

Velký vliv si v tomto směru udržují frakce - skupiny, do nichž se poslanci Evropského parlamentu, členové národních politických stran, sdružují nikoliv podle své státní, ale dle své politické příslušnosti.

 

Plénum o završení prvního čtení rozhoduje rovněž prostou většinou, zpravidla v den, jenž následuje po dni věnovaném diskusím o návrhu. Vzhledem k tomu, že pléna, na nichž se o sekundární legislativě hlasuje, probíhají přibližně jednou měsíčně od pondělí do čtvrtka (a čtvrtky bývají vyhrazeny pro přijímání zahraničněpolitických rezolucí), hlasuje se o legislativních návrzích v naprosté většině případů v úterý nebo ve středu.

Klíčové pro celé první čtení legislativního návrhu jak Evropském parlamentu, tak v Radě je skutečnost, že není vázáno žádnou časovou lhůtou, tudíž může trvat v řádu týdnů, měsíců, ale i let. Tohoto faktu využívá zejména Rada, na jejíž půdě bývá s ohledem na často radikálně odlišné postoje členských států završení prvního čtení výrazně problematičtější než v „konsenzuálním" Evropském parlamentu. Na druhou stranu s rozšířením hlasování kvalifikovanou většinou lze očekávat, že suma legislativních procesů „prodlužovaných" ze strany Rady se bude rapidně snižovat.



  • První čtení v Radě
 

První čtení legislativního návrhu v Radě spočívá podobně jako v Evropském parlamentu (a koneckonců i v Komisi v prelegislativní fázi) v přidělení textu nižším funkcionálním jednotkám. Konkrétně jde o pracovní skupiny a odborné výbory, jež fakticky tvoří součást široce definovaného Výboru stálých zástupců (Comité des Représentants Permanents; Coreper) a v nichž jsou zastoupeny všechny členské státy, na vyšších pozicích reprezentanty tzv. stálého zastoupení v Bruselu.

 

Coreper, politický (ve smyslu neřešící primárně technické otázky legislativního návrhu) „předstupeň" Rady, v níž zasedají resortní ministři, existuje ve dvojí podobě: Coreper I, sestávající z nižších úředníků stálého zastoupení, se věnuje méně ožehavým otázkám, Coreper II (šéfové stálých zastoupení nebo lépe velvyslanci) naopak řeší politicky citlivější agendu. Coreperu I asistuje „servisní" tzv. Mertensova skupina, Coreperu II tzv. Anticiho skupina.

 

Hlavním posláním Coreperu je dosažení co nejširší shody (konsenzu) na co největší počtu položek (legislativních návrhů) a jejich označení písmenem „A" (points agrées). Rada je pak schvaluje jen formálně (často takových položek bývá až 90 %) a zevrubně se věnuje jen tzv. bodům B. Celkově se takovému způsobu jednání říká A-bodový postup.

 

Rada na úrovni ministrů zasedá v příslušné formaci, jichž v současnosti (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost) existuje deset.

 
BOX: Formace Rady od roku 2009
 
  • AGRICULTURE AND FISHERIES  (Zemědělství a rybolov)
  • COMPETITIVENESS  (Konkurenceschopnost (vnitřní trh, průmysl, výzkum)
  • ECOFIN  (Hospodářské a finanční záležitosti)
  • ENVIRONMENT  (Životní prostředí)
  • EPSCO  (Zaměstnanost, sociální politika, zdravotnictví a spotřebitelské záležitosti)
  • EYC  (Školství, mládež a kultura)
  • FAC  (Zahraniční vztahy)
  • GAC  (Všeobecné záležitosti)
  • JHA  (Spolupráce v oblastech justice a vnitra)
  • TTE  (Doprava, telekomunikace a energetika

 

 

Pokud Rada dospěje do fáze, kdy je připravena završit své první čtení, hlasuje zpravidla kvalifikovanou většinou, byť reálně usiluje (bez ohledu na formální požadavky) o dosažení co nejširší míry shody. (Prostou většinou se v Radě v praxi hlasuje jen o procedurálních otázkách.)

Není výjimkou, že než Rada přistoupí k přijetí tzv. společného postoje (výsledek jejího prvního čtení), stanoví nejprve tzv. obecný přístup (general approach), na jehož základě svůj společný postoj teprve precizuje. K eventualitě definitivního přijetí legislativního návrhu v podobě, v níž vzešel z prvního čtení Evropského parlamentu, naopak prakticky nedochází (ač procedurálně to možné je).

 

Ukazuje-li se, že se jednání komplikují, předsednický stát většinou zapojuje neformální mechanismy typu kulatého stolu, indikačního hlasování, individuálních konzultací (tzv. zpovědí), prodloužení zasedání (nebo naopak jeho přerušení), neformálních návrhů (tzv. papers a non-papers), neformálních zasedání či slibu připojení doprovodných textů k návrhu ze strany (zprvu) nesouhlasících států.

 

Ve výjimečných a/nebo politicky velmi citlivých otázkách je možností také pokus o nalezení řešení na úrovni Evropské rady (navzdory tomu, že tato instituce nedisponuje legislativním oprávněním). Zde však je po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost oprávněn do procesu vstupovat i nový předseda Evropské rady (tedy nejen členské státy v čele s předsednictvím z jednoho z nich).

  • Druhé čtení v Evropském parlamentu
 

Druhé čtení v Evropském parlamentu (stejně jako druhé čtení v Radě) se od prvního liší především ve dvou směrech. Zaprvé, zainteresované instituce už jsou s projednávanou problematikou relativně obeznámeny, což jim umožňuje soustředit se primárně na sporné body. Zadruhé, obě jsou vázány časovými lhůtami. Přestože je po vzájemné dohodě mohou prodloužit až o třetinu (toto pravidlo se vztahuje na všechny lhůty v rámci celé procedury), jde v porovnání s prvním čtením o výrazně limitující faktor.

 

Evropský parlament má v průběhu tří (popř. čtyř) měsíců v zásadě tři možnosti. Zaprvé, nevyjádřit se nebo naopak explicitně přijmout společný postoj Rady. Pakliže tak učiní, odpovídá nová legislativa právě společnému postoji. Druhou možností je zamítnutí společného postoje absolutní většinou (většinou všech poslanců Evropského parlamentu). Zdaleka nejčastější je třetí eventualita: přijetí pozměňovacích návrhů společného postoje absolutní většinou. Právě tím si Evropský parlament uchovává prostor pro prosazení vlastních stanovisek do legislativního návrhu a zároveň „pověst" konstruktivního elementu legislativního procesu (o níž by zamítnutím společného postoje přišel).

 

Na pozadí uvedených voleb probíhá (obdobně jako v prvním čtení) standardní práce výborů a frakcí včetně komunikace (zpravodaje) odpovědného výboru navenek (viz výše).

  • Druhé čtení v Radě
 

Je-li završení druhého čtení v Evropském parlamentu úspěšné, resp. instituce přijme ve stanovené lhůtě dokument, jenž předpokládá další projednání, má Rada dvě možnosti. Zaprvé, souhlasit s verzí legislativního návrhu, jíž přijal Evropský parlament, a to buď kvalifikovanou většinou, pakliže Komise podpoří změny zanesené Evropským parlamentem, nebo jednomyslně, je-li Komise opačného názoru. Druhou možností je zamítnutí textu Evropského parlamentu, a tedy svolání tzv. dohodovacího výboru - do šesti týdnů předsedou Rady po dohodě s předsedou Evropského parlamentu.

 

Obdobně jako v případě Evropského parlamentu je i v Radě průběh druhého čtení, pokud jde o vnitřní mechanismy, srovnatelný s průběhem čtení prvního.

  • Dohodovací výbor a třetí čtení v Evropském parlamentu a Radě
 

Do dohodovacího výboru delegují Rada i Evropský parlament stejný počet svých zástupců. Cílem je za mediace Komise dospět (na základě postojů z druhého čtení) během šesti (popř. osmi) týdnů k dohodě na výsledné podobě legislativy. Zástupci Rady o ní hlasují kvalifikovanou většinou, reprezentanti Evropského parlamentu většinou prostou.

 

V následujících dalších šesti (resp. osmi) týdnech je pak nutné schválení téhož textu Evropským parlamentem i Radou jako takovými. Evropský parlament rozhoduje (relativní) většinou odevzdaných hlasů, Rada kvalifikovanou většinou.

 

 

  • „Postlegislativní" vývoj
 

V případě, že jednání v dohodovacím výboru dopadnou úspěšně (tedy i v časovém limitu), je schválený legislativní text právně a jazykově upraven, podepsán zástupcem předsednické země a předsedou Evropského parlamentu a uveřejněn v Úředním věstníku EU. V platnost vstupuje buď v den, který je v něm explicitně uveden, nebo dvacet dní po uveřejnění.

 

V případě směrnic následně zpravidla začíná běžet tzv. implementační lhůta (povětšinou dlouhá šest měsíců až tři roky), v jejímž průběhu je od členských států očekáváno, že přijmou národní legislativu, která unijní normu provede. Pokud tak neučiní, lze proti státu vést řízení u Soudního dvora EU završené až finanční pokutou.

 

Vzhledem k tomu, že řada nově přijímaných legislativních norem má v sobě zakomponovánu tzv. revizní klauzuli, nedlouho po jejich schválení bývá fakticky zahajován nový legislativní proces (resp. prelegislativní fáze; viz výše). Nezřídka uplyne mezi datem završení implementace směrnice a datem předložení sdělení Komise, jak příslušnou normu revidovat, jen několik měsíců.

 

Krom revizních klauzulí obsahují legislativní normy (především směrnice) i odkaz na tzv. komitologii, soustavu speciálních výborů, skrze niž členské státy fakticky kontrolují, jak Komise nakládá s pravomocemi, které na ni byly právě členskými státy delegovány, a jejímž prostřednictvím dochází (zpravidla) k technickým (podstatu normy neměnícím) úpravám platných norem, například v souladu s novými vědeckými poznatky.

 

 

[1] Veškeré další postupy - nejsou-li pro výklad nezbytné - jsou z důvodu zachování přehlednosti textu záměrně ponechány stranou.

 

[2] Výjimečně, stanoví-li to primární právo, disponuje (faktickou) legislativní iniciativou skupina členských států, Evropský parlament, Evropské centrální banka, Soudní dvůr nebo Evropská investiční banka (srov. článek 289 Smlouvy o fungování EU).

 

[3] Komise zpravidla nepředkládá své návrhy ad hoc, ale na základě dlouhodobějších (strategických) dokumentů: pětiletých strategických cílů, roční politické strategie a ročního pracovního programu.

 

[4] Do doby přijetí Lisabonské smlouvy šlo o jednu z klíčových součástí prelegislativní fáze, neboť právní báze určovala i proceduru projednávání návrhu, a tedy míru zapojení Evropského parlamentu do legislativního procesu a/nebo způsob hlasování v Radě (jednomyslností, nebo kvalifikovanou většinou). Po meritorním rozšíření procedury spolurozhodování (řádného legislativního postupu) na většinu otázek (resp. po zrušení pilířů zavedených „maastrichtskou" revizí primárního práva) lze očekávat, že význam určení právní báze poklesne.

 

[5] Spadá-li daná problematika meritorně pod více DG, pak na jejich spolupráci dohlíží koordinátor (chef de file).

 

[6] Kabinety jsou porovnání s technicko-administrativními DG spíše politickými orgány působícími v přímém kontaktu s příslušným komisařem.

 

[7] Vedoucí kabinetů dohlížejí na předložené návrhy i v průběhu legislativního procesu a připravují adekvátní reakce Komise jako celku.

 

[8] V případě návrhu týkajícího se policejní spolupráce a soudní spolupráce v trestních věcech postačuje čtvrtina.

Autor: Mgr. Ondřej Krutílek, za přispění Mgr. Ivety Frízlové (CDK)