Přejít na obsah

Vyhledávání

Facebook Twitter Google Plus Youtube RSS
Neděle 5. července 2015


Hlavní menu

Zahraniční a bezpečnostní politika

Společná zahraniční a bezpečnostní politika Evropské unie (SZBP) byla založena Maastrichtskou smlouvou v roce 1993. Její zřízení ovšem neznamenalo ani počátek spolupráce členských zemí v těchto oblastech, ani převzetí pravomocí v otázkách bezpečnosti a vztazích členských států se třetími zeměmi evropskou úrovní. Jednalo se o jeden z postupných kroků dlouhodobého vývoje evropské integrace.

 

Historie spolupráce


Debata o spolupráci v citlivých otázkách národní bezpečnosti byla členskými státy tehdejšího společenství uhlí a oceli zahájena hned v roce 1950. Francouzský návrh na zřízení Evropského obranného společenství (EOS) byl odpovědí na snahy USA a Velké Británie znovuvyzbrojit Západní Německo a zapojit ho do obranného systému Západu. Podle dlouho vyjednávané a nakonec i podepsané smlouvy měla kromě jiného vzniknout i pozice evropského ministra obrany a společná evropská armáda. Změna vnějších podmínek a nespokojenost s konečnou podobou dokumentu, ale vedla k neúspěchu ratifikačního procesu, když se francouzské Národní shromáždění smlouvou a založení EOS odmítlo v roce 1954 zabývat. Důsledkem bylo přesunutí všech debat o bezpečnostních otázkách do Severoatlantické aliance, kam v následujícím roce přistoupila SRN, a rezignace evropského integračního procesu na jakoukoli spolupráci v oblasti vojenství až do konce studené války.

Rasmussen.NATO - Denmark's Prime Minister Anders Fogh Rasmussen speaks at a press conference in Strasbourg, France, Saturday April 4, 2009, after he was named as the new NATO Secretary General at the end of a summit celebrating the 60th anniversary of the founding of the North Atlantic Treaty Organization. (AP Photo/Geert Vanden Wijngaert)

Bývalý dánský premiér Anders Fogh Rasmussen na tiskové konferenci po svém zvolení Generálním tajemníkem NATO v dubnu 2009. Zdroj: čtk


Rostoucí spolupráce ekonomická ovšem měla řadu důsledků pro vnější vztahy členských států Evropského hospodářského společenství (EHS). Ty jednaly na mezinárodní scéně zcela samostatně a jejich ministerstva zahraničních věcí ani neměla žádné institucionalizované kanály spolupráce. Se společnou obchodní politikou se ale důležitý nástroj k provádění zahraniční politiky přenesl na evropskou úroveň a státy jej nemohly využívat pro své vlastní zahraničně-politické účely. Členské státy si toho byly dobře vědomy, dlouho se ale nedokázaly shodnout, jakým způsobem své zahraniční politiky přiblížit a koordinovat. Několik návrhů z dílny francouzského prezidenta de Gaulla (tzv. Fouchetovy plány) se nesetkalo s pochopením zejména menších členských států.

První konkrétní krok ke koordinaci zahraniční politiky učinily státy Evropských společenství (ES) až v roce 1970 zřízením Evropské politické spolupráce (EPS), systému pravidelných konzultací stanovisek k nejdůležitějším otázkám mezinárodních vztahů. EPS ovšem nebyla víc než právě jen konzultace. Jejich výsledkem nemohlo být žádné závazné stanovisko ani společná akce. Celá spolupráce navíc stála mimo institucionální rámec ES (ačkoli Komise byla požádána o stanovisko, pokud se probírané téma dotýkalo záležitostí ES). Oficiální vazbu mezi EPS a ES přinesl Jednotný evropský akt, ale posun k aktivnější společné politice musel počkat až do konce studené války a založení SZBP.

Prohloubení spolupráce v zahraniční a bezpečnostní politice na počátku 90. let se neobešlo od kontroverzí. Řadě členských států vyhovoval konzultační model EPS a nepociťovaly potřebu vytvářet vedle NATO (a z hibernace probuzené Západoevropské unie) další rámec pro bezpečnostní spolupráci. Jiné státy ovšem cítily potřebu posunout se v integraci o krok dále a považovaly stávající podobu EPS za nedostatečnou. Ve výsledku tak sice nová smlouva zahraniční a bezpečnostní politiku obsahovala a umožňovala i její společné provádění, vztahovaly se na ni ovšem odlišná pravidla, než na spolupráci ekonomickou. Státy si zachovaly absolutní kontrolu nad jejím obsahem díky jednomyslnému rozhodování a nadnárodním institucím - Komisi, Parlamentu a Evropskému soudnímu dvoru - neponechaly žádný, nebo téměř žádný vliv. Akademická obec později připodobnila nově vzniklou strukturu Evropské unie k antickému chrámu o třech pilířích, které se lišily právě formou, jakou v nich společné politiky vznikaly. Společná zahraniční a bezpečnostní politika se v tomto chápání stala pilířem druhým.

Od Maastrichtu k Lisabonu - reformy SZBP


Evropská unie si sice do vínku dala možnost provádět společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, reálné události ale brzy ukázaly, že členské státy této možnosti využívají jen omezeně. Založení SZBP nijak nepomohlo k vytvoření společné pozice Unie po rozpadu a během válek v Jugoslávii, ani Unie nedokázala sama vyřešit humanitární krizi v Kosovu na přelomu let 1998-9.

Důsledkem byla celá řada postupných změn, kterými Unie modifikovala svoji zahraničně-politickou spolupráci v každé další reformě primárního práva. Postupně zřídila novou funkci vysokého představitele pro SZBP, který měl asistovat předsednictví při provádění SZBP a komunikaci s partnery Unie, spustila spolupráci v oblasti vojenské spolupráce a krizového managementu a vytvořila příslušné pracovní skupiny pro její řízení a konečně Lisabonskou smlouvou zásadně reformovala svoji institucionální strukturu v oblasti vnějších vztahů.

Data, dokumenty, odkazy

1954 - odmítnutí smlouvy o Evropském obranném společenství Francií

1970 - založení Evropské politické spolupráce

1993 - založení společné zahraniční a bezpečnostní politiky Maastrichtskou smlouvou

1999 - vznik evropské bezpečnostní a obranné politiky (Lisabonskou smlouvou přejmenována na společnou bezpečnostní a obrannou politiku)

2009 - reforma institucí pro vnější reprezentaci EU Lisabonskou smlouvou



Hlavní zlomovou linií mezi „vnějšími vztahy" a „společnou zahraniční a bezpečnostní politikou" tvoří různý způsob zapojení institucí a odlišný způsob rozhodování, který se shodoval s hranicí mezi prvním a druhým pilířem EU. V prvním pilíři, do nějž patřila například společná obchodní politika, rozvojová pomoc nebo Evropská politika sousedství, hrály značnou roli Komise a Parlament a Rada v mnoha otázkách rozhodovala kvalifikovanou většinou. Ve druhém pilíři, samotné SZBP pokrývající klasickou diplomacii, vojenskou spolupráci a krizový management, ležela odpovědnost téměř výhradně na Radě rozhodující jednomyslně. Lisabonská smlouva sice zrušila pilířovou strukturu Unie a pokusila se sjednotit vnější zastupování EU napříč vnějšími aktivitami, odlišná pravidla pro rozhodování SZBP ovšem ponechala. V rámci SZBP tak státy stále dospívají k rozhodnutí téměř vždy jednomyslně. Vliv Komise je výrazně omezen, Evropský parlament nemá v podstatě vůbec žádný vliv a Evropský soudní dvůr je ze SZBP zcela vyloučen. Také implementace konkrétních rozhodnutí leží valnou měrou na bedrech členských států.

Nástroje zahraniční a bezpečnostní politiky


V rámci SZBP nemůže Evropská unie přijímat žádná legislativní opatření. To znamená, že se všechna rozhodnutí vztahují pouze ke konkrétním situacím a nemají obecnou platnost. Pro členské státy jsou sice závazná, ale vzhledem k tomu, že evropské právo nezná žádné sankce za porušení, tlak na jejich dodržování je pouze politický - státy jsou vedeny snahou zůstat spolehlivým partnerem.

Obecné směřování SZBP a strategické zájmy a cíle Unie vymezuje svými rozhodnutími Evropská rada. Může se jednat o cíle evropské politiky vůči zemím nebo regionům, ale také v rámci jednotlivých témat zahraniční politiky, jako je například nešíření zbraní hromadného ničení.

V konkrétních otázkách zeměpisné nebo tématické povahy přijímá Rada rozhodnutí, která vymezují společný postoj Unie. Takové rozhodnutí například může definovat názor EU v rámci probíhajících mezinárodních jednání nebo vést k sankcím proti představitelům nedemokratických režimů.

Je-li zapotřebí konkrétní operativní činnost, přijme Rada rozhodnutí o společné akci. Na tomto právním základě jsou postaveny nejdůležitější a nejviditelnější aktivity EU v oblasti SZBP. Pomocí akce Rada jmenuje zvláštní vyslance pro určitý region nebo také vyšle do problematické oblasti vojenskou nebo policejní misi pod hlavičkou společné bezpečnostní a obranné politiky. Každé takové rozhodnutí musí být velmi přesně definováno a jsou v něm vymezeny „cíle, rozsah, prostředky, které budou Unii poskytnuty, podmínky jejich provádění, a je-li to nezbytné, doba trvání". Členské státy si tak udržují kontrolu nad svými závazky.

Ke každodennímu dění ve světě se Unie vyjadřuje pomocí prohlášení a deklarací.

Instituce pro zahraniční a bezpečnostní politiku

Lisabonská smlouva řádně promíchala postavení institucí v oblasti vnějších vztahů a SZBP. Implementace těchto změna ještě není dokončena a sice existuje konkrétní představa o formálních pravomocích jednotlivých funkcí a institucí, ale ještě není jasné, jak se vliv rozdělí v praxi.

Klíčovou postavou SZBP je vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, kterou byla jmenována britská baronka Catherine Ashton. Vysoká představitelka plní následující úlohy

  • zastupuje Unii navenek v otázkách SZBP
  • předsedá Radě pro vnější vztahy (bez hlasovacího práva)
  • je místopředsedkyní Komise pro vnější vztahy
  • vede Evropskou službu pro vnější činnost


Vysoká představitelka tak tvoří most mezi původně oddělenými oblastmi vnějších vztahů a SZBP, což by podle představ autorů Lisabonské smlouvy mělo vést k větší koherenci při vystupování Unie vůči svým partnerům. Není ovšem zcela jasné, jakým způsobem vysoká představitelka dokáže balancovat mezi těmito dvěma okruhy témat, u nichž smlouva zachovala odlišné způsoby rozhodování. Je také otázka, do jaké míry dokáže spojit odlišné loajality vyplývající z pozice v Komisi a v Radě.

Na své úrovni má Unii zastupovat v otázkách SZBP stálý předseda Evropské rady, kterým se stal bývalý belgický premiér Herman Van Rompuy. Lisabonská smlouva přesnější vymezení pravomocí mezi ním a vysokou představitelkou neřeší a reálný způsob jejich spolupráce se bude vytvářet teprve praxí.

Vysoké představitelce má při plnění jejích povinností asistovat Evropská služba pro vnější činnost. Jedná se o zcela novou instituci, která se teprve vytváří, a členské státy v současnosti debatují o její přesné podobě. Základní pravidla jsou ovšem stanovena. Služba bude organizována podle geografického a tématického principu. V jejích řadách bude sloužit třetina úředníků původem z Komise, třetina z generálního sekretariátu Rady a třetina z členských států. Zároveň budou součástí služby i delegace EU ve třetích zemích. Vysoká představitelka by tak měla mít k dispozici silný nástroj pro vytváření společné evropské politiky a její prezentaci navenek. Záležet bude ovšem pochopitelně na tom, jestli bude o smysluplnosti svých návrhů schopna přesvědčit členské státy.

Vnějšími vztahy se ale na evropské úrovni zabývá celá řada dalších aktérů. A v současnosti není úplně jasné, jak si v reálu rozdělí své kompetence. Lisabonská smlouva například úplně neodstranila rotující předsednictví v Radě EU. Je otázka, jak přesně bude fungovat spolupráce a rozdělení rolí mezi ministrem zahraničí předsednického státu a vysokou představitelkou. Podobně nejasná je budoucnost premiéra či prezidenta předsednické země, protože Lisabonská smlouva pro něj žádnou roli nerezervovala. Jen těžko si lze ale představit, že se hlavy států a vlád nechají z doposud prominentního místa jen tak bez vzdorování odsunout na ve své podstatě druhou kolej řadového člena Evropské rady. Dosavadní zkušenost se španělským předsednictvím takové pochyby jen potvrzuje.

Velkou neznámou je i vztah vysoké představitelky a zbytku Komise. Vedle předsedy Komise, který Komisi reprezentuje na své úrovni, se vnějšími vztahy na plný úvazek zabývá dalších pět komisařů - komisař pro rozvoj, komisař pro obchod, komisařka pro mezinárodní spolupráci, humanitární pomoc a řešení krizí, komisařka pro opatření v oblasti změny klimatu a komisař pro rozšíření a politiku sousedství. Není zcela jasné, jak přesně bude vypadat jejich spolupráce s vysokou představitelkou, která má z pozice místopředsedkyně Komise za úkol jejich koordinaci. Navíc zůstává celá řada generálních ředitelství zabývajících se vnějšími vztahy pod příslušnými komisaři a není zcela jasný jejich vztah k nově zřizované službě pro vnější činnost.