Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Problémy rozpočtu EU

Rozpočet EU (dříve ES) je již od počátku evropské integrace spojen s řadou problémů. Je to dáno funkcí a strukturou společného rozpočtu i faktem, že rozpočet není jen ekonomickým nástrojem umožňujícím fungování integračního seskupení, ale je předeším výsledkem politických dohod a vyjádřením priorit a směřování EU. Mezi nejproblémovější oblasti patří velikost rozpočtu, rozpočtové bilance členských států a úlevy pro největší čisté plátce (včetně tzv. britského rabatu), společná zemědělská politika a strukturální pomoc.

Velikost rozpočtu


Od objemu financí se odvíjí nejen výše příspěvků jednotlivých států do společné kasy, ale také to, kolik peněz se na příjmové straně každé ze členských zemí vrátí. Výhody a nevýhody členství v EU sice nelze vyjádřit pouze příjmy z rozpočtu EU či odvody do společné kasy, rozpočtová bilance je ale pro každou zemi důležitým ukazatelem její pozice v rámci EU. Proto se zástupci jednotlivých států ze společného rozpočtu často snaží získat co nejvíce za co nejmenší cenu. I když následující rozdělení není vždy stoprocentní (pozici členských států při jednáních ovlivňují i další důležité faktory), lze říci, že čistí plátci obecně požadují spíše nižší rozpočet, protože se snaží limitovat své odvody do společné kasy, zatímco čistí příjemci dávají přednost vyšším výdajům, které pro ně většinou znamenají větší příjmy z EU.

  • Dlouhodobě existuje tlak čistých plátců na udržení velikosti rozpočtu kolem 1 % HND EU, takže přílišné zvyšování jeho objemu je v následujících letech velmi nepravděpodobné;
  • zároveň se ale nároky na objem rozpočtu neustále zvyšují, což je to dáno stávajícím nastavením financování EU (například nákladnou společnou zemědělskou politikou a vzrůstajícími výdaji na strukturální pomoc).

Následující graf ukazuje dlouhodobý rozpočtový trend v EU. Je zajímavé, že vyjádříme-li rozpočet v reálných hodnotách, lze říci, že jeho výše neustále mírně roste. Je-li však objem společných financí interpretován jako procento HND EU nebo jako procento vládních výdajů jednotlivých členských států EU, je v posledních letech zřejmá určitá stagnace či dokonce pozvolný pokles.

Dlouhodobý rozpočtový trend

Dlouhodobý rozpočtový trend

Zdroj dat: EK

Ačkoli se o velikosti rozpočtu často vedou dlouhé diskuze, zásadnějším problémem je  jeho struktura. Výdajová strana totiž neodpovídá současným výzvám a cílům Unie (to se týká výdajů na SZP, neodpovídající alokace části strukturální pomoci atd.) a ani příjmy společného rozpočtu nejsou ideální (např. řešení nadměrných čistých bilancí složitým systémem rabatů a úlev). Na tento problém upozorňovala i Sapirova zpráva, která navrhla pouhým přeskupením prostředků výrazně přeorientovat rozpočet tak, aby podporoval růst a konkurenceschopnost v Unii.


Rozpočtové bilance členských států

  • Čistá rozpočtová bilance daného státu vyjadřuje rozdíl mezi příspěvky do společného rozpočtu a objemem financí, který z něj daný stát prostřednictvím různých politik a programů získá zpět.
  • Evropská unie je založena na solidaritě mezi svými členy, a tak relativně bohatší státy platí do rozpočtu EU více než chudší země. 
Protože ale z rozpočtu čerpá každý stát jiný objem financí (nejvíce dostávají země, jejichž HDP je pod průměrem EU, a státy, které těží ze společné zemědělské politiky), objevují se často rozdíly v čistých rozpočtových bilancí i u zemí, jejichž prosperita je srovnatelná. To názorně ukazuje tento graf, který porovnává HND vybraných států EU a jejich čisté rozpočtové bilance:

Rozpočtové bilance vybraných států

 Zdroj dat: EK

Příliš velké záporné bilance některých států (především Velké Británie) byly předmětem diskuzí již před mnoha lety, nejedná se tedy o nové téma, i když problém se ještě více prohloubil po rozšíření Unie v květnu 2004 a lednu 2007. Evropská komise toto téma podrobněji analyzovala ve své zprávě o systému vlastních zdrojů (Financování Evropské unie: Zpráva Komise o provozování systému vlastních zdrojů. KOM(2004) 505 v konečném znění) a navrhla zavedení tzv. všeobecného opravného mechanismu, díky němuž by se snižovalo finanční zatížení států, jejichž rozpočtové bilance nejsou úměrné jejich relativní prosperitě.

Tento návrh však nebyl přijat všemi členskými státy EU, proto byla situace řešena úpravami dosavadního systému. Mezi hlavní prvky celého systému tak patří:

  • změny v nastavení britského rabatu (viz níže);
  • snížení plateb na vyrovnání britského rabatu pro Německo, Nizozemsko, Rakousko a Švédsko (= největší čistí plátci do společného rozpočtu);
  • snížení sazby pro výpočet příspěvků u třetího zdroje rozpočtu (podíl na dani z přidané hodnoty) pro 4 výše zmíněné čisté plátce, a to pro roky 2007-2013;
  • snížení ročních příspěvků do společného rozpočtu (vypočítaných na základě HND) pro Nizozemsko a Švédsko.

Britský rabat

  • Britský rabat je sleva z odvodů do společného rozpočtu - vypočítává se jako 66 % z rozdílu mezi prostředky, které Velká Británie do společného rozpočtu odvede, a prostředky, které v rámci různých politik EU dostává zpět;
  • byl zaveden v roce 1984 na zasedání Evropské rady ve Fontainebleau, vyjednala jej tehdejší premiérka Spojeného království, Margaret Thatcherová;
  • úzce souvisí se společnou zemědělskou politikou - ta v 80. letech 20. století tvořila podstatnou část výdajů společného rozpočtu (až 80 %) a Velká Británie, která měla pouze malý zemědělský sektor, tak přispívala do společné kasy mnohem větší objem financí, než by bylo spravedlivé vzhledem k jejímu HDP. Navíc v této době byla Velká Británie třetí nejchudší zemí v EHS, její ekonomika dosahovala pouze 90,6 % průměru HDP Společenství;
  • rabat je vracen vždy 4 roky po příslušném rozpočtovém roce. To znamená, že o britský rabat jsou navýšeny řádné příspěvky jiných států vypočtené dle běžných pravidel. Vzhledem k neúměrnému zatížení některých čistých plátců existuje řada výjimek pro tyto členy EU (viž výše).


Stávající nastavení britského rabatu je dlouhodobě neudržitelné a celý systém je díky svému vývoji v posledních desetiletích (výrazné zvýšení britského HND, změna struktury rozpočtu, rozšíření o nové členy EU, systém korekcí pro platby britské slevy ostatními státy atd.) poměrně nespravedlivý, velmi komplikovaný a zastaralý.

Na druhou stranu ale stále platí, že výdajová strana rozpočtu (a především SZP) je nastavena tak, že je výhodnější pro státy s nižším HND a velkým zemědělským sektorem, což nejsou charakteristiky, které by Velká Británie splňovala. Proto se Spojené království prostřednictvím svého rabatu stále snaží získat zpět do vlastní pokladny alespoň část prostředků zaplacených do společného rozpočtu. Rabat navíc pro Spojené království představuje významný negociační prvek, který představitelé této  země využívají při jednáních, aby si zajistili lepší vyjednávací pozici.

Navrženo již bylo několik řešení (například zavedení všeobecného opravného mechanismu předložené Evropskou komisí nebo návrh lucemburského předsednictví na zmrazení britského rabatu), nakonec se ale Velké Británii podařilo uhájit svůj rabat jen s relativně malými změnami. Její sleva může v letech 2007-2013 dosáhnout maximálně 10,5 miliard EUR, pokud by do roku 2013 došlo k dalšímu rozšíření EU, strop by byl odpovídajícím způsobem upraven.

Jak ukázala jednání o finančním rámci na roky 2007-2013, nelze ohledně britského rabatu očekávat žádné výrazné změny, dokud nedojde k celkové reformě rozpočtu, která by zahrnovala i výdajovou stranu rozpočtu. Proto byl zahájen rozsáhlý přezkum rozpočtu.

Britský rabat - argumenty PRO a PROTI

Shrnutí argumentů týkajících se britského rabatu, které se objevovaly během debaty o finančním rámci 2007-2013.

Argumenty PRO zachování britského rabatu:

- Velká Británie má malý zemědělský sektor a nedostává tedy ze společného rozpočtu zpět tolik financí, jako ostatní státy;

- dokud nebude refermována společná zemědělská politika (=hlavní příčina britského rabatu), není důvod rušit britský rabat;

- Velká Británie ustoupila a nabídla část svého rabatu jako podíl na zajištění financování společného rozpočtu. Bez změny struktury rozpočtu jsou ale další ústupky ze strany Británie neoprávněným požadavkem;

- Velká Británie je principiálně proti společné zemědělské politice, bez její reformy se rabatu tedy nevzdá.

Argumenty PROTI zachování britského rabatu:

- Velká Británie není jediným státem, pro který není stávající struktura společného rozpočtu výhodná - měla by se tedy stejně jako všichni ostatní podílet na financování všech politik EU;

- společná zemědělská politika již prošla řadou reforem a oproti 80. letům, kdy představovala cca 75 % výdajů, dnes její objem odpovídá přibližně 40 % - byl tedy výrazně snížen. Proto by mělo dojít i k výrazné změně ohledně britského rabatu;

- rabat byl zaveden v době, kdy Velká Británie patřila mezi chudší země Společenství. V dnešní EU o 27 členech ale Velká Británie patří mezi nejbohatší a měla by nést odpovídající míru finanční zátěže;

- Velká Británie podporovala rozšíření EU o země střední a východní Evropy a nyní odmítá přispět na náklady tohoto rozšíření;

- kvůli britskému rabatu jsou nadměrně zatíženi další čistí plátci. Jejich situace je řešena speciálními výjimkami, které celý systém dále komplikují;

- v rámci jednání o zapojení nových členských zemí do finanční perspektivy 2007-2013 vyplynulo, že britský rabat vzroste ze 4 mld € v roce 2005 na cca 7 mld € v roce 2013 aplikací stávajících pravidel. Velká Británie by tak postupně klesla z pozice 4. největšího čistého plátce per capita na 9. místo (to je méně než Francie a Itálie) a na rabat Velké Británie by přispívaly i mnohem chudší země včetně nových členských států;

- rabat již pro Velkou Británii není příliš důležitý z ekonomického hlediska, umocňuje ale její vyjednávací sílu.

 

Společná zemědělská politika (SZP)


Společná zemědělská politika vznikla na popud Francie, do jisté míry jako kompenzace za otevření francouzského průmyslového trhu ostatním zemím ES. Měla zajišťovat dostupnost dodávek za rozumné ceny pro spotřebitele, odpovídající životní úroveň zemědělců, stabilizaci zemědělských trhů atd. Postupně se ale stala velmi nákladnou politikou a proto bylo nutné ji reformovat. Více informací o SZP naleznete zde.

SZP představuje pro rozpočet EU problém především kvůli svému nastavení (pro některé členské státy je výhodnější než pro jiné) a finanční náročnosti. Při jednáních o společném rozpočtu je významnou oblastí sporů také proto, že její existence je spjata s britským rabatem (nákladnost této politiky byla hlavním důvodem, proč si Velká Británie vymohla zavedení svého rabatu).

Společná zemědělská politika byla poprvé reformována již v roce 1988 a od té doby prochází neustále reformami - ty mají za cíl snížení finanční zátěže, kterou SZP představuje, a spravedlivější rozdělení výhod a závazků, které ze SZP plynou. 

Následující graf ukazuje vývoj výdajů na SZP od roku 1980 s výhledem do roku 2013:

SZP - vývoj

 

  • V dnešní době představuje společná zemědělská politika přes 40 % výdajů společného rozpočtu (v 80. letech to bylo až 75 %), její přidaná hodnota pro Unii ovšem není úměrná vloženým nákladům;
  • největší objem finančních prostředků ze společné zemědělské politiky dostávají Francie, Španělsko, Německo a Itálie, pokud ale příjmy plynoucí ze SZP přepočítáme na hlavu, největšími příjemci se stávají Irové, Řekové a Dánové;
  • vzhledem k postupnému oddělování finanční podpory od produkce (tzv. decoupling) a rozdílným preferencím jednotlivých států v oblasti zemědělství, zaznívají návrhy na postupné přenesení části společné zemědělské politiky zpět na členské státy;
  • jistou míru spolufinancování používají v současné době nové členské země EU, které zatím nejsou plně zapojeny do SZP a mohou do určité výše dorovnávat podporu pro své zemědělce ze svých státních rozpočtů.

Budoucí nastavení SZP je v současné době zdrojem přezkumu a analýz - více informací naleznete například na webových stránkách Evropské komise.

Strukturální pomoc

  • Politika hospodářské a sociální soudržnosti je postavena na solidaritě mezi členskými státy EU a v současné době je jednou z největších výdajových položek společného rozpočtu;
  • rozšíření EU o země střední a východní Evropy znamenalo pro HDP Unie a její příjmy zvýšení o 5 %, zároveň s sebou ale přineslo i prohloubení rozdílů mezi jednotlivými regiony a nárůst populace o 30 %;
  • většina nových členských zemí patří spíše mezi chudší země Unie, jejichž HND nedosahuje průměru EU - proto představuje toto rozšíření také zvýšení nároků na společný rozpočet, a to především v oblasti strukturální pomoci;
Při jednáních o finančním rámci 2007-2013 se diskuze v oblasti strukturální pomoci týkaly především toho, nakolik jsou nové členské státy schopny čerpat prostředky ze společného rozpočtu, je-li současné nastavení strukturální pomoci, kdy finance získávají i velmi bohaté státy, spravedlivé, efektivní a dlouhodobě udržitelné, a jak vyřešit problém tzv. statistického efektu.

  • snažší čerpání strukturální pomoci umožnilo uvolnění pravidel pro čerpání prostředků: zemím, jejichž HDP (per capita) bylo v období 2001-2003 nižší než 85 % průměru EU-25, přispívá Evropská unie v rámci projektů z EFRR a ESF až 85 % z konečné investované částky, a to včetně DPH. Ze společného rozpočtu je také možné financovat jakékoli projekty týkající se bytového fondu, včetně sociálního bydlení. Novinkou je i to, že do roku 2010 došlo k modifikaci pravidla n+2 na n+3, o jeden rok se tak prodloužila lhůta na fakturaci jednotlivých projektů. Od roku 2011 se lhůta opět zkrátí na původní tři roky;
  • v současné době došlo k posunu chápání strukturální politiky - je vnímána spíše jak trvalá politika, jejímž cílem je vyvážený regionální rozvoj, a ne jako dočasný, geograficky limitovaný nástroj pro zlepšení situace v problémových regionech zaměřený na podporu hospodářské konvergence a restrukturalizace. Přitom právě dočasnost a úzké zaměření pomoci by mohlo přispět k lepšímu a efektivnějšímu zacílení a využití prostředků ze společného rozpočtu. Mnoho odborníků se shoduje na tom, že by prostředky v rámci politiky soudržnosti měly být určeny v prvé řadě pro chudší státy (resp. regiony) Unie, aby bylo využití finančních prostředků co nejefektivnější. Jedinými zeměmi z EU-15, které by měly dostávat finanční pomoc, by tak byly Řecko a Portugalsko, jejichž HDP je stále pod průměrem EU. Realita je ale jiná - v současném programovém období 2007-2013 je přibližně polovina prostředků určených na strukturální pomoc vyčleněna pro 15 starších členských zemí Unie;
  • problém statistického efektu vznikl tím, že se pro výpočty způsobilosti jednotlivých států čerpat pomoc ze společného rozpočtu používal průměr EU-25, který je nižší než průměr EU-15. Některé regiony se tak díky nižšímu průměru ocitly nad hranicí způsobilosti pro čerpání finančních prostředků, aniž by se jejich relativní prosperita zvýšila. Týká se to nových spolkových zemí Německa, některých regionů Spojeného království a částí Španělska, Portugalska i Řecka. Tento jev by byl ještě výraznější při použití průměru EU-27. Otázka regionů zasažených statistickým efektem byla vyřešena formou pozvolného postupného snižování strukturální pomoci namísto okamžitého zrušení.
Autor: Kateřina Šímová, FSV UK