Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Životní prostředí

Ačkoli politika životního prostředí náleží k nejmladším aktivitám Společenství, v současnosti je prezentována jako jedno z nejdůležitějších témat agendy institucí EU, které významným způsobem zasahuje a ovlivňuje i legislativní dění v dalších oblastech (vnitřní trh, energetika, průmysl, doprava, ochrana spotřebitele, veřejné zdraví, obchodní politika, zemědělství a rozvoj venkova, rybolovná a námořní politika atd.).

Výsledkem je poměrně přísný systém norem a regulací týkající se řady oblastí, který se prostřednictvím legislativní aktivity odpovědných institucí stále více rozvíjí. Snaha sladit technologický rozvoj s ochranou přírodních zdrojů se projevuje v mnoha dimenzích.

Vznik politiky a její vývoj

První zmínky o environmentální politice se v primárním právu explicitně objevily až od poloviny 80. let 20. století, v rámci Jednotného evropského aktu (JEA), přestože Evropská rada vyzvala Komisi k přípravě konkrétních opatření řešících otázky životního prostředí již na summitu v Paříži, konaném v říjnu 1972.

Došlo k tomu pod vlivem první konference OSN, která se zabývala touto problematikou a uskutečnila se v témže roce. Komise následně zahájila aktivity v oblasti životního prostředí prostřednictvím akčních programů (první tzv. Evropský akční program byl vyhlášen pro období 1973-1976). Dosud bylo vyhlášeno celkem 7 těchto akčních programů. 

Jednotný evropský akt do stávající Smlouvy o EHS vložil čl. 100a, jenž hovořil o tom, že Komise bude ve svých návrzích týkajících se mimo jiné ochrany životního prostředí vycházet z vysoké úrovně ochrany.

Do Smlouvy o EHS byla potom prostřednictvím JEA vložena nová Hlava VII týkající se právě životního prostředí. Zde již byly zakotveny klíčové principy, na nichž má politika životního prostředí ES spočívat. Činnost Společenství má podle čl. 130r mít v této oblasti za cíl ochranu a zlepšování kvality životního prostředí a lidského zdraví, stejně jako zajištění šetrného a racionálního využívání přírodních zdrojů. Tato činnost Společenství je v oblasti životního prostředí založena na zásadách prevence, přednostní nápravy škod na životním prostředí přímo u zdroje a na zásadě „znečišťovatel platí".

Požadavky na ochranu životního prostředí mají dle tohoto článku JEA tvořit též součást dalších politik Společenství. Další změny primárního práva v této oblasti přinesla Smlouva o EU, která již explicitně hovořila o „politice životního prostředí" (čl. 130) a redefinovala úkoly a cíle Společenství v této oblasti (nově mělo ES též podporovat opatření na mezinárodní úrovni přispívající k řešení regionálních a globálních environmentálních problémů).

Na poli sekundárního práva politika životního prostředí prodělala vývoj ovlivňovaný též tím, jak se členské státy ES/EU i EU jako celek účastnily světových či regionálních konferencí věnovaných životnímu prostředí a připojovaly se k důležitým úmluvám (např. Bernská úmluva o ochraně evropské fauny a flóry z roku 1979, Rámcová úmluva OSN o změně klimatu sjednaná na konferenci v Rio de Janeiru v roce 1992 a především její tzv. Kjótský protokol z roku 1997, tzv. Aarhuská úmluva z roku 1998 atd.).

EU se jako jeden z globálních lídrů úsilí o zmírňování antropogenních vlivů na životní prostředí zasadila také o přijetí Pařížské klimatické dohody z prosince 2015, jejímž cílem je udržet úroveň globálního oteplení klimatu do konce tohoto století pod 2 %. Tato revoluční dohoda, která nahrazuje Kjótský protokol, je výjimečná tím, že se k jejímu plnění zavázaly téměř všechny státy na světě. I když Spojené státy pod vedením Donalda Trumpa svůj podpis později stáhly, hodlají ostatní státy, včetně Číny a EU, v plnění cílů dohody pokračovat.

J.-C. Juncker
Předseda Evropské komise Jean-Claude Jucker hovoří na pařížské klimatické konferenci (zdroj: Evropská komise)


Další klíčovou úmluvou na mezinárodním poli je Agenda 2030, schválená na půdě OSN v září 2015, která navazuje na Deklaraci tisíciletí z roku 2000, a nahrazuje jí stanovené Rozvojové cíle tisíciletí (Millennium Development Goals, MDGs), novými Cíli udržitelného rozvoje (Sustainable Development Goals, SDGs), které mají přispět k vymýcení chudoby a udržitelnosti rozvoje na globální úrovni. Agenda 2030 se promítá nejen do politik životního prostředí, EU ji zohledňuje rovněž v zahraniční a obchodní politice nebo v otázkách rozvojové pomoci.

Od nejdůležitějších priorit 70. let 20. století, mezi něž náležela problematika průmyslového a agrárního znečišťování, se tak regulace v této oblasti vyvíjela: přes ochranu vod, ptactva a dalších živočišných i rostlinných druhů, problematiku nakládání s odpady či podporu ekologicky šetrných produktů až ke snahám o zapracování zásad trvale udržitelného rozvoje do všech politik Společenství.

Sedmý akční program pro životní prostředí, který byl přijat pro období 2014-2020 prostřednictvím rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1386/2013 ze dne 20. 11. 2013, jmenuje tři klíčové priority politiky životního prostředí EU: ochranu přírodního bohatství, přeměnu EU na nízkouhlíkovou, zelenou a konkurenceschopnou ekonomiku využívající efektivně všechny zdroje a ochranu obyvatel před riziky vyplývajícími ze znečištění životního prostředí, ať už se jedná o znečištění vody, ovzduší nebo třeba nadměrný hluk.

Kromě toho cílí na dosažení udržitelnosti evropských měst a zvýšení efektivity EU při řešení problematiky životního prostředí a klimatických změn na mezinárodní úrovni.

K dosažení těchto priorit program navrhuje zlepšit zavádění legislativy v oblasti životního prostředí, zvětšit informační základnu, ze které environmentální politika EU vychází, zajistit dostatečné investice do oblasti životního prostředí a klimatu a lépe začleňovat environmentální aspekty do ostatních politik EU.

 

Základní fakta

V současné době patří k hlavním prioritám politiky životního prostředí EU boj proti klimatickým změnám a znečištění, zachování biologické rozmanitosti, podpora odpovědného využívání přírodních zdrojů a udržitelný rozvoj. Za tím účelem se odpovědné instituce EU v rámci legislativního procesu zaměřují především na tvorbu norem směřujících k omezování emisí skleníkových plynů (včetně vytvoření mechanismu obchodování s emisemi), k podpoře výroby energie z obnovitelných zdrojů či k omezování různých zdrojů znečištění (znečistění ovzduší, vody, hluk apod.).

V rámci sekundárního práva představuje nejdůležitější počin posledních let týkající se této priority tzv. klimaticko-energetický balíček, který stanovuje tři klíčové cíle pro rok 2020: 20% snížení emisí skleníkových plynů oproti roku 1990, 20 % spotřeby energie bude pokryto z obnovitelných zdrojů a 20% zvýšení energetické účinnosti oproti projektovaným trendům.

Je v něm obsažena nová směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů (č. 2009/28), směrnice modifikující systém obchodování s emisními povolenkami (č. 2009/29), či směrnice o geologickém ukládání oxidu uhličitého (č. 2009/31). Tyto akty jsou primárně spojeny s energetickou politikou, ale z důvodu jejich stanovených cílů, spadají také pod politiku životního prostředí.

V rámci Zimního energetického balíčku, zveřejněného v listopadu 2016, navrhla Komise další zpřísnění těchto cílů do roku 2030.

V červnu 2018 se orgány shodly na kompromisním návrhu směrnice týkající se obnovitelných zdrojů energie (OZE). Návrh stanovuje nový závazný cíl pro podíl OZE na 32 % do roku 2030, s tím, že v roce 2023 má proběhnout revize a cíl může být navýšen. Stanovení konkrétního cíle bylo komplikované a orgány se na něm nemohly jednoduše shodnout. Původní návrh Komise počítal s 27 %, Parlament prosazoval 35 %.

Ke změně má dojít také u energetické účinnosti, která se má dle dohody zvýšit do roku 2030 o 32,5 %. Cíl není na rozdíl od podílu obnovitelných zdrojů závazný. Stejně jako u OZE má být v roce 2023 provedena revize, na jejímž základě bude možné cíl navýšit. Zachována zůstává možnost pro jednotlivé státy zvolit si, zda se bude účinnost měřit jako snížení spotřeby či výroby energie. 

Systém EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) byl zřízen na podporu snižování emisí skleníkových plynů. Hospodářská krize poptávku po těchto povolenkách oslabila, což přispělo k tomu, že se na trhu postupně vytvořil jejich nadbytek. Rada a Parlament proto přijaly rozhodnutí o vytvoření rezervy tržní stability pro EU ETS.

Cílem rezervy tržní stability je zajistit, aby byl systém odolnější vůči nerovnováze mezi nabídkou a poptávkou v oblasti emisních povolenek. Systém má být zprovozněn od 1. ledna 2019. Komise také předložila návrh na přezkum EU ETS. Má zajistit, aby systém funkční i v příštích letech.

Další novou aktivitou Komise je zaměření na tzv. oběhové hospodářství. V prosinci 2015 vydala Komise k tomuto tématu balík návrhů legislativních opatření, jehož cílem je co nejtrvalejší zachování hodnoty výrobků, efektivnější nakládání se zdroji nebo recyklace a opětovné využívání odpadů. Členské státy budou povinny zvýšit opětovné použití a recyklaci komunálního odpadu a splnit přitom tyto cíle: do 2025 55 %, do 2030 60 % a do roku 2035 65 %. Právní předpisy vymezují také konkrétní cíle pro recyklaci jednotlivých obalů

Výsledkem oběhové ekonomiky má být zejména prevence vzniku odpadů, ekodesign a opětovné používání, což by mohlo firmám ušetřit 600 mld. eur (8 % ročního obratu) Očekává se, že by se mohly ročně snížit emise skleníkových plynů o 2 až 4 %. Komise odhaduje, že by mohlo v této souvislosti vzniknout kolem půl milionu nových pracovních míst.

Oběhové hospodářství


 Oběhové hospodářství

Zdroj: Evropský parlament – oběhové hospodářství

V rámci boji s plasty Komise v květnu 2018 navrhla nová unijní pravidla pro omezení 10 druhů jednorázových plastových výrobků. Pokud existují dostupné a cenově přijatelné alternativy, má být prodej plastových výrobků na jedno použití zakázán. Zákaz by se měl vztahovat na plastové vatové tyčinky, příbory, talíře, brčka, míchátka a tyčky k balonkům, které by měly být vyrobeny výlučně z udržitelnějších materiálů. Členské státy by měly být povinny do roku 2025 zajistit sběr 90 % jednorázových plastových lahví od nápojů, a to např. prostřednictvím systémů vratných záloh.

K dalším prioritním oblastem legislativních aktivit EU na poli životního prostředí náleží například ochrana oblastí s výskytem chráněných živočišných a rostlinných druhů (především systém oblastí Natura 2000) či označování ekologicky šetrných výrobků. Do oblastí, jakými jsou ochrana spotřebitele či společná zemědělská politika, zasahuje politika životního prostředí též upozorňováním na rizika pěstování a využívání GMO, klonování atd.

 

ekologická značka
Od roku 1992 existuje evropská ekologická značka. Mohou ji získat firmy, které při výrobě dodržují ekologická kritéria stanovená Evropskou komisí. Kritéria nejsou povinná, výrobek s logem květiny ale může být pro řadu zákazníků doporučením, podobně jako třeba značka fair-trade. Na fotce 10. ročník udělování ekoznačky firmám a produktům tehdejší komisařkou pro životní prostředí Margot Wallströmovou. (zdroj: Audiovisual Service EU)

V rámci finanční perspektivy pro současné rozpočtové období 2014-2020 je životní prostředí zařazeno do Nadpisu 2 nazvaného „Udržitelný růst: Přírodní zdroje", kam náleží i výdaje na oba pilíře společné zemědělské politiky (podpora tržních mechanismů spolu s přímými platbami plus rozvoj venkova) a na společnou rybolovnou politiku.

Výdaje na podporu politiky životního prostředí a klimatu mají dosáhnout před 3 mld. eur, tvoří tak zhruba 7 % celkových výdajů v rámci tohoto nadpisu ve výši cca 420 mld. eur. Jedná se o výrazné navýšení prostředků oproti předchozímu období 2007-2013, kdy bylo programu přiděleno kolem 2 mld. eur. Některé projekty a aktivity sloužící k ochraně životního prostředí (tzv. agroenvironmentální opatření, včetně podpory ekologického zemědělství, podpora využívání obnovitelných zdrojů energie atd.) jsou také financovány v rámci politiky rozvoje venkova, prostřednictvím Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EAFRD).

K financování politiky životního prostředí tedy neslouží pouze specializované programy, jako je především program LIFE. Určité finanční prostředky na tuto oblast proudí i z fondu EAFRD, Evropského rybářského fondu, Evropského fondu pro regionální rozvoj, Kohezního fondu a některých speciálních rámcových programů, které se týkají výzkumu a inovací.


Změny po Lisabonské smlouvě

Lisabonská smlouva nominálně zařadila politiku životního prostředí mezi oblasti, v nichž se uplatňuje sdílená pravomoc Unie a členských států. Vzhledem k tomu, že hlasování kvalifikovanou většinou v Radě namísto jednomyslnosti zavedla v oblasti politiky životního prostředí již Smlouva o EU a mechanismus spolurozhodování zde zavedla Amsterodamská smlouva, nedošlo v případě hlasování k výraznějším změnám (pouze mírně posílil Evropský parlament, který nyní může i ve zmiňovaných oblastech, v nichž se uplatňuje zvláštní legislativní postup, spolurozhodovat, pokud o tom Rada na návrh Komise a po konzultaci s ním a s příslušnými poradními orgány jednomyslně rozhodne).

Z meritorního hlediska Lisabonská smlouva výrazněji zdůraznila problematiku boje proti změně klimatu, a to i mezi obecnými cíli politiky životního prostředí (článek 191 Smlouvy o fungování EU). Potřeba chránit a zlepšovat životní prostředí je zohledněna také v nově hlavě XXI věnované energetice.

Hybatelem legislativního vývoje na poli životního prostředí jsou tak spíše víceleté akční programy, narůstající důraz na politiku životního prostředí v agendě a normotvorbě na úrovni členských států, aktivita EU na mezinárodním poli v oblasti ochrany životního prostředí a boje proti změnám klimatu a výraznější snaha naplňovat při tvorbě sekundární legislativy zásadu, že požadavky na ochranu životního prostředí mají tvořit též součást dalších politik Společenství.

Tato zásada se objevila v primárním právu ES již spolu s Jednotným evropským aktem a dnes ji upravuje článek 11 Smlouvy o fungování EU, který současně zdůrazňuje podporu udržitelného rozvoje.

 

Nástroje politiky

EU v dané oblasti využívá standardních (legislativních) nástrojů, jež jí poskytuje primární právo (články 288 a 289 Smlouvy o fungování EU), především nařízení, směrnic a rozhodnutí, případně doporučení a stanovisek.

Dle současného platného primárního práva je oblast životního prostředí meritorně upravena v hlavě XX Smlouvy o fungování EU (Životní prostředí). Dle článku 4 Smlouvy o fungování EU náleží životní prostředí mezi oblasti, v nichž se uplatňuje sdílená pravomoc Unie a členských států.

EU v oblasti politiky životního prostředí vydává akční programy, v nichž jsou stanovovány prioritní cíle, kterých má být dosaženo, a může též vydávat (obdobně jako v jiných oblastech) bílé a zelené knihy a další strategické dokumenty nelegislativní povahy.

 

Mechanismus hlasování

Za účelem dosažení cílů politiky životního prostředí jmenovaných v článku 191 Smlouvy o fungování EU (zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí; ochrana lidského zdraví; uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů; podpora opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu) Evropský parlament a Rada rozhodují řádným legislativním postupem (tzn. spolurozhodováním Rady a Evropského parlamentu, za konzultace Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů) podle článku 294 Smlouvy o fungování EU. Rada hlasuje kvalifikovanou většinou.

Výjimku představuje hlasování o předpisech fiskální povahy a opatřeních týkajících se územního plánování, hospodaření s vodními zdroji nebo týkající se přímo či nepřímo dostupnosti vodních zdrojů, využívání půdy, s výjimkou hospodaření s odpady, a hlasování o opatřeních významně ovlivňujících volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji a základní skladbu jeho zásobování energií.

Při hlasování o těchto otázkách je použit zvláštní legislativní postup, při kterém Rada rozhoduje jednomyslně a Evropský parlament (popřípadě Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů) je pouze konzultován. Rada zde ale může na návrh Komise a po konzultaci Evropského parlamentu a obou poradních orgánů jednomyslně rozhodnout, že i v těchto otázkách bude uplatněn řádný legislativní postup.

 

Instituce EU a životní prostředí

  • Evropská komise

Problematika životního prostředí spadá do portfolia dvou generálních ředitelství - GŘ pro životní prostředí (v čele Španěl Daniel Calleja Crespo) a GŘ pro oblast klimatu (v čele Belgičan Jos Delbeke). Politickou odpovědnost mají maltský komisař pro životní prostředí, námořní záležitosti a rybolov Karmenu Vella a španělský komisař pro opatření v oblasti klimatu a energetiku Miguel Arias Cañete

  • Rada Evropské unie

Problematice se věnuje Rada pro životní prostředí, která se skládá z ministrů životního prostředí. Schází se zhruba čtyřikrát ročně a rozhoduje kvalifikovanou většinou spolu s Evropským parlamentem.

 

  • Evropský parlament

Tématem se zabývá Výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (ENVI). V jeho čele stojí rumunská europoslankyně Adina-Ioana Vălean z Evropské lidové strany. Z českých europoslanců ve výboru zasedají Pavel Poc (ČSSD) na pozici místopředsedy a Kateřina Konečná (KSČM).

 

Agentura se sídlem v Kodani vznikla v roce 1994. Vypracovává analýzy nejnovějších trendů vývoje životního prostředí a hospodářských i sociálních tlaků, které je ovlivňují. Agentura také koordinuje Evropskou informační a pozorovací síť pro životní prostředí (síť Eionet).

 

Jak politika ovlivňuje ČR

Politika EU v oblasti životního prostředí výrazně ovlivňuje členské státy, včetně ČR, prostřednictvím legislativy (především nařízení a implementovaných směrnic). Oblast životního prostředí hrála důležitou úlohu již při procesu vstupování ČR do EU a adaptaci české legislativy na acquis communautaire.

Vzhledem k výrazně nižší úrovni ochrany životního prostředí a regulace v této oblasti jak z hlediska legislativy, tak jejího reálného naplňování, jež byly typické pro někdejší členské státy RVHP procházející po roce 1989 transformací, panovaly obavy z náročnosti harmonizace legislativy a nákladů souvisejících s jejím následným naplňováním.

ČR si vyjednala přechodná období týkající se nakládání s odpady (uplynulo 31. 12. 2005) a též na implementaci směrnice o omezení emisí znečišťujících látek do ovzduší z velkých spalovacích zařízení, konkrétně pro 2 podniky (uplynulo 31. 12. 2007). Důležité přechodné období týkající se kvality vody a požadavku na výstavbu čistíren odpadních vod u obcí od 2000 do 10 000 obyvatel uplynulo na konci roku 2010.

V případě neplnění norem či jejich nedostatečné transpozice může Komise přistoupit k napomenutí či zahájení řízení proti danému členskému státu, čemuž právě v oblasti životního prostředí několikrát čelila i ČR.

V krajním případě toto řízení končí i žalobou u Evropského soudního dvora (např. první žaloba Komise proti ČR v oblasti životního prostředí z roku 2006 za netransponování směrnice o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí; rozhodnutí kolegia Komise o podání žaloby proti ČR ve věci nekompatibility české právní úpravy týkající se zákona o posuzování vlivů na životní prostředí s příslušnou směrnicí č. 85/337/EHS, věc byla vyřešena novelou příslušného zákona). Komise může přezkoumávat i stížnosti nevládních (ekologických) organizací (např. stížnost 4 NGO z roku 2004 na českou vládu u Evropské komise v souvislosti s vyškrtnutím některých oblastí ze seznamu chráněných území soustavy Natura 2000).

 

Gestor v ČR

Problematika spadá pod Ministerstvo životního prostředí i některé specializované instituce (Agentura ochrany přírody a krajiny, Česká informační agentura životního prostředí, Česká inspekce životního prostředí a Státní fond životního prostředí). Životní prostředí spadá také do působnosti Rady vlády pro udržitelný rozvoj.

Ministerstvo životního prostředí

Vršovická 1442/65, Praha 10, 100 10

tel: 2 6712-1111
e-mail: info@mzp.cz

Agentura ochrany přírody a krajiny

Nuselská 39, 140 00 Praha 4
tel. 241 082 219
e-mail: aopkcr@nature.cz

Česká informační agentura životního prostředí

Litevská 1174/8, 100 05 Praha 10
tel. 267 225 226
e-mail: info@cenia.cz

Česká inspekce životního prostředí

Na Břehu 267, 190 00 Praha 9
tel. 222 860 111
e-mail: Public@cizp.cz 

Státní fond životního prostředí

Olbrachtova 2006/9, 140 00 Praha 4
tel. 267 994 300
e-mail: dotazy@sfzp.cz

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Autor: Mgr. Petra Kuchyňková, aktualizace CDK, září 2018