Luděk Sefzig, Senát, 26.11. 2008
Vystoupení předsedy senátního Výboru pro záležitosti Evropské unie Luďka Sefziga u Ústavního soudu.
Ctihodný Ústavní soude,
dovolím si navázat na slova místopředsedy Senátu a přiblížit úvahy, které nás v Senátu vedly k podání Lisabonské smlouvy k ústavnímu soudu. Druhé parlamentní komory se v Evropě vyvinuly – jak známo – z původně aristokratických zastupitelských sborů. Onen původní ethos druhých komor dosud přetrvává v jejich funkci stabilizačního tělesa, kdy, slovy Benjamina Constanta, Senát představuje „reprezentanta trvalosti a kontinuity“ oproti dolní sněmovně odrážející v plné šíři proměny veřejného mínění. Nejenom francouzský Senát, ale také česká druhá komora, ačkoli není (mám-li si vypůjčit pojem Carla Schmitta) „Hüter der Verfassung“ v klasickém slova smyslu, přesto nemůže na svou funkci svěřenou ústavodárcem resignovat. A všichni víme, že právě ve sféře ochrany ústavnosti, v zahraniční politice i v evropských záležitostech Ústava předepisuje Senátu významnou roli.
Právě proto jsme rozdělili projednávání Lisabonské smlouvy v Senátu do dvou fází. První z nich je debata o konformitě smlouvy s ústavním pořádkem. Tato debata vyvrcholila podáním smlouvy k Ústavnímu soudu, který je jako jediný oprávněn rozhodnout o souladu této mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem. Druhou fází našeho jednání bude politické posouzení dopadů, které smlouva přinese pro Českou republiku.
Argumenty, které se objevují v senátním podání, jsou myslím logicky návazně uspořádány, jsou argumenty právními, nikoli politickými, a zaznívají i v debatách vedených v sousedních státech. O tom jsme se mohli přesvědčit v průběhu našich diskusí vedených s akademickou veřejností v České republice, v Německu, Polsku i na Slovensku, i při našich návštěvách na německém, polském a rakouském ústavním soudu. Kategoricky odmítám výtky, že naše argumentace je politická. V takovém případě by musela být za politickou považována i argumentace Spolkového ústavního soud ve věci Maastricht. My přitom doufáme, že Ústavní soud ČR využije této příležitosti k vynesení českého „Maastrichtu“, tedy rozhodnutí, které vymezí vztah mezi ústavním pořádkem, který zůstává hierarchicky nejvýše postaveným referenčním rámcem našeho uvažování, a primárním právem EU.
Ústavní soud ve svém nálezu může navázat na these vyjádřené v předchozích rozhodnutích ve věci cukerných kvót (Pl. ÚS 50/04), kdy se důkladně vyrovnal se vztahem vnitrostátního práva k normám sekundárního evropského práva v prvním pilíři, tedy ve sféře přenesených pravomocí v komunitarizované oblasti, a následně ve věci evropského zatýkacího rozkazu (Pl. ÚS 66/04), kdy se zabýval vztahem rámcového rozhodnutí, tedy aktu tzv. třetího pilíře evropského práva, k ústavnímu pořádku ČR.
Jak Ústavní soud konstatoval v rozhodnutí ve věci cukerných kvót, přenos pravomocí orgánů ČR na instituce Společenství představuje „podmíněné propůjčení“, které musí šetřit ústavní charakteristiku ČR jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu, vyjádřenou v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR. Obdobně zdrženlivě vůči doktríně absolutní přednosti evropského práva vystupuje také italský, německý a polský ústavní soud.
Projevem státní integrity České republiky je i tzv. kompetenční kompetence, tedy oprávnění k přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci, k propůjčení konkrétních pravomocí, které jsou předem jasně seznatelné, způsobem, který odpovídá dikci Ústavy ČR. Přenesení celých oblastí právní regulace na unijní úroveň společně s možností přijímat opatření nad rámec těchto pravomocí dle tzv. klauzule flexibility si zaslouží pozornosti soudu tak, aby bylo zřejmé, zda jsou splněny předpoklady, o nichž hovoří čl. 10a odst. 1 Ústavy ČR. Tento článek předpokládá přenos některých pravomocí orgánů ČR mezinárodní smlouvou. Přenosem pravomocí ostatně můžeme rozumět také přechod na rozhodování kvalifikovanou většinou v Radě ministrů, které lze dle čl. 48 odst. 7 návrhu Lisabonské smlouvy učinit rozhodnutím Evropské rady, kdy není vyžadován aktivní souhlas národních parlamentů cestou řádné změny mezinárodní smlouvy.
Legitimita Evropské unie odvozující se od postavení členských států coby pánů smlouvy, od postavení států, jejichž občané tvoří politickou veřejnost v Evropské unii, musí být postavena na odpovídající úloze národních parlamentů. Ta se pochopitelně projeví především ve sféře primárního práva, v oblasti mezinárodně-smluvní. O to více nás překvapuje též široce formulované oprávnění k uzavírání mezinárodních smluv, kdy má dle čl. 188l (216) Smlouvy o fungování EU postačovat kritérium nezbytnosti ve vztahu k cílům stanoveným zakládacími smlouvami či společným pravidlům. Po rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Mangold si nejsem zcela jist, zda je explicitní reference k společným pravidlům ve vztahu k vnitrostátní ústavní úpravě dostačující zárukou a vhodným uvedením příslušné pravomoci.
Pochybnosti vzbuzuje rovněž čl. 69b (83) odst. 1 návrhu Smlouvy o fungování EU, kterým může Rada ministrů určit další oblasti trestné činnosti, u nichž Unie stanoví minimální pravidla týkající se trestných činů a sankcí. V daném případě bez jakékoli sankce ze strany národních parlamentů. Ostatně právě v oblasti dosavadního třetího pilíře dochází k nejvýznamnějším změnám oproti současnému stavu, když se odstraňuje právo veta a zaniká institut úmluv, který národním parlamentům poskytoval silnější pozici. Je pak možné hovořit o posílení legitimity a odstraňování demokratického deficitu Evropské unie, když podle rozhodnutí Spolkového ústavního soud ve věci Maastricht (BVerfGE 89/115) jsou to právě státní národy členských států, které prostřednictvím svých parlamentů poskytují Evropskému společenství demokratickou legitimitu? Zůstávají vůbec národním parlamentům slovy rozsudku ve věci Maaastricht „pravomoci substanciální povahy“? (Befugnisse von substanziellem Gewicht).
S touto otázkou bezprostředně souvisí problém postavení Listiny základních práv EU a způsob jejího začlenění do smluvního kontextu. Výrazné posílení odpovědnosti Evropské unie za postih trestné činnosti vyvolává pochopitelně potřebu důkladnější ochrany základních práv občanů. Může Evropský soudní dvůr na základě Listiny na tento úkol aspirovat? Přináší víceúrovňový systém ochrany práv občanům přidanou hodnotu? Hans-Jürgen Papier, předseda německého Spolkového ústavního soudu, ve svém příspěvku pro Frankfurter Allgemeine Zeitung z 3.7.2008 jasně upozorňuje na riziko výkladové divergence a potřebu dodržovat vymezené hranice působnosti. Je Evropský soudní dvůr ve vztahu k vnitrostátním ústavním soudům a jejich roli při dodržování standardů ochrany práv na tento úkol připraven? Zůstane Ústavní soud ČR v souladu s čl. 83 „soudním orgánem ochrany ústavnosti“?
Otázka demokratické legitimity rozhodování orgánů Evropské unie se koneckonců vznáší i nad posledním bodem senátního podání Ústavnímu soudu. Výkladová praxe Evropského soudního dvora ve vztahu k hodnotám, na nichž má být dle čl. 2 Smlouvy o EU Unie založena, vytváří referenční rámec, v němž bude konformita členských států s těmito hodnotami poměřována členskými státy a unijními institucemi. Hrozba pozastavení práv členského státu může vytvářet politický tlak usměrňující skutečnou možnost volby variantních řešení volenou politickou reprezentací členského státu. Potenciál tohoto tlaku ostatně Ústavní soud ČR již rekognoskoval v případě rozhodnutí o eurozatykači v bodu 57 svého nálezu. Přímé pozastavení práv vyplývajících z členství v míře již existující integrace by však mohlo znamenat faktickou paralýzu výkonu některých státních funkcí. Závěrečný bod senátního podání se tak vlastně vrací k základní otázce po formě státní existence v nových podmínkách, k otázce po uchování základní charakteristiky ČR jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu tak, jak je vyjádřena v čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.
Autor: Luděk Sefzig, Senát