Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Agroenviromentální politika EU kritickým okem auditorů

Jan Kinšt a Martina Melíšková, pro Euroskop, 15. listopadu 2011
SZP - ilustrační
Přibližně 2,5 miliardy EUR z rozpočtu EU plyne každoročně na agroenviromentální politiku. Evropský účetní dvůr zjišťoval, zda je tato politika dobře nastavena a řízena, a jestli mají vynaložené prostředky konkrétní přínosy pro životní prostředí. Auditoři dospěli k závěru, že od prvního zavedení politiky bylo dosaženo výrazného pokroku, zároveň však identifikovali řadu problémů, které pozitivní dopad agroenvironmentálních opatření snižují.

Opatření na ochranu životního prostředí byla poprvé začleněna do SZP v roce 1987. Původně byla pro členské státy volitelná, povinná jsou teprve od roku 1992. V současnosti jsou agroenviromentální platby co do finančního objemu největším opatřením pro provádění politiky rozvoje venkova.

Pro současné programové období 2007-2013 přidělila EU na agroenviromentální opatření 22,2 miliardy EUR. Účelem plateb je motivovat zemědělce, aby používali metody slučitelné s ochranou a zlepšováním životního prostředí. V minulosti podporované intenzivní zemědělství mělo nepříznivý vliv na biodiverzitu, čistotu vod a půdy i rozmanitost krajiny. Současná agroenviromentální opatření si proto kladou za cíl tento negativní vliv intenzivního zemědělství zmírnit a zároveň udržet pozitivní vliv zemědělství extenzivního.

Podpora zemědělcům se realizuje prostřednictvím režimu tzv. agroenvironmentálních podopatření, kam se řadí například střídání plodin, zachování biodiverzity či extenzifikace zemědělství. Jednotlivé programy rozvoje venkova zahrnují zpravidla kolem deseti takových podopatření. Odpovědnost za řízení agroenvironmentálních plateb sdílí Komise s členskými státy, přičemž úkolem členských států je vypracovat programy rozvoje venkova na sedmiletá období a Komise pak tyto programy schvaluje a hodnotí.

Účast zemědělců na agroenviromentálních opatřeních je dobrovolná a záleží tedy na každém jednotlivci, zda podá žádost o platbu a uzavře smlouvu s řídícím orgánem svého členského státu. Objem plateb proto musí být v porovnání s náklady na závazky dostatečně atraktivní, aby zemědělce k podání žádosti motivoval.   

 

Metody auditu

Auditoři zahájili šetření dokumentárním přezkoumáním 203 agroenviromentálních smluv vybraných ze vzorku 48 programů rozvoje venkova ve 21 členských státech. Osm programů pak podrobili podrobnějšímu testování, a sice ve Španělsku, Itálii, Německu, Švédsku, Rakousku, Maďarsku, Polsku a Francii. Navštívili také několik zemědělských podniků, aby prověřili provádění plateb na úrovni konečného příjemce. Cílem šetření bylo také ukázat příklady osvědčené praxe, tedy hodné následování.

Splněné i nesplněné povinnosti, (ne)spolehlivost některých údajů

Zpráva auditorů obsahuje několik připomínek ke způsobu, jakým členské státy vypracovávají programy rozvoje venkova. Dle předpisů EU musí členské státy ve svých programech popsat aktuální stav životního prostředí, zdůvodnit jednotlivé typy závazků pro získání agroenvironmentálních plateb a identifikovat cíle, kterých mají plánovaná opatření dosáhnout. Tyto cíle by měly být dostatečně konkrétní a ověřitelné, aby mohly sloužit jako důvěryhodné měřítko pokroku a efektivnosti prováděných opatření. Auditoři však zjistili, že cíle v programech rozvoje venkova nebyly ani konkrétní, ani měřitelné. Členské státy používaly výrazy typu „snížit" nebo „chránit", a to i v případech kdy bylo možné očekávané účinky opatření konkrétně vyčíslit. U takto obecně formulovaných cílů se samozřejmě těžko posuzuje, zda jich bylo dosaženo, či nikoli. Nejlepší zkušenost auditoři udělali s tzv. podopatřeními zaměřenými na výsledky, neboť jejich přínos lze pozorovat přímo na místě. Auditní zpráva konkrétně zmiňuje příklad ochrany ardenského koně ve Francii, anebo hospodaření s travními porosty v německém regionu Porýní-Falc. 

Co se týče požadavku popsat v programech rozvoje venkova aktuální stav životního prostředí, dostály prověřované členské státy své povinnosti. V řadě případů však nebyly identifikované problémy životního prostředí jasně uvedeny do souvislosti s agroenvironmentálními podopatřeními. Popsané problémy tudíž nepředstavovaly jednoznačné odůvodnění pro poskytnutí finančních prostředků a nebylo ani jisté, zda jsou v tom konkrétním případě agroenviromentální platby tím nejlepším možným řešením. Existuje totiž celá řada dalších způsobů, jak chránit a zlepšovat životní prostředí. Členské státy mohou například vydat regulatorní nařízení nebo zavést zvláštní daně. Dle auditorů však většina prověřených členských států nevěnovala možným alternativám k politice agroenvironmentálních plateb dostatečnou pozornost.

Se začátkem nového programového období 2007-2013 začal fungovat tzv. společný rámec pro monitorování a hodnocení programů rozvoje venkova. Dle Účetního dvora sice tento nástroj představuje zlepšení oproti situaci před rokem 2007, má ale celou řadu nedostatků, zejména pokud jde o spolehlivost údajů o přínosech provedených opatření nebo o vynaložených výdajích. Zpráva uvádí příklad členských států, které si ve svých programech označily za prioritu provádět agroenviromentální podopatření v oblastech sítě Natura 2000, přičemž ve výsledku nebyly schopné předložit informace o výši prostředků, které byly v těchto oblastech skutečně vynaloženy.

Řízení podpory někdy pokulhává

Princip dobrovolné účasti zemědělců v politice agroenviromentálních opatření vyžaduje, aby byli zemědělci dostatečně finančně motivováni a zároveň obeznámeni s tím, co se od nich očekává. Jejich informovanost lze podpořit poskytováním odborné pomoci, např. školením nebo poradenstvím. Audit ukázal, že členské státy tuto formu podpory zemědělcům většinou poskytovaly. Přesto se auditoři domnívají, že existuje prostor pro zlepšení, a sice ve formě šíření osvědčené praxe a poskytování zpětné vazby. Bylo totiž zjištěno, že pouze ve 2 % případů ze vzorku 203 auditovaných smluv, poskytly správní orgány příjemcům zpětnou vazbu k dosaženým výsledkům provedených podopatření.

Co se týče finanční motivace, tzn. výše vyplácené podpory, odhalil audit chyby a nesrovnalosti ve výpočtech. Některé členské státy použily pro výpočet podpory neaktuální údaje a v Andalusii, Piemontu a ve Švédsku dosáhly jednoduché výpočetní chyby výše až do 8,5 % vyplacených částek. Auditoři ve své zprávě konstatují, že současný systém pro výpočet podpory neumožňuje těmto pochybením předcházet a nedokáže ani zabránit tomu, aby se platby poskytovaly na již zavedené zemědělské postupy. Například jistý včelař v Andalusii obdržel částku 1 770 EUR na splnění povinnosti zaznamenat údaje o stěhování včelstev. Tento zemědělský postup se však do velké míry překrývá s již existujícími požadavky na zaznamenávání údajů. Navíc jediné, co musel tento včelař udělat, bylo vyplnit několik řádek v tabulce.  

Auditoři dále zjistili, že členské státy neberou při rozhodování o objemu podpory do úvahy specifický charakter oblasti. Nerozlišují tedy, zda se jedná o rovinu či pohoří a nehledí ani na množství srážek či kvalitu půdy. V důsledku toho dostávají některé podniky nadměrnou podporu a jiné naopak příliš nízkou. Například v Polsku se u více než 10 různých podopatření použila stejná částka ušlého zisku, aniž by se rozlišovalo např. mezi plodinami na orné půdě a travními porosty. Výše podpory se navíc nerozlišovala ani mezi různými regiony, přestože mají velmi odlišné charakteristiky.

Pomoc nejen potřebným


Logickým předpokladem pro zajištění účinků agroenvironmentálních podopatření je jejich zaměření na oblasti, které jsou z hlediska ochrany životního prostředí nejpotřebnější. Úspěšné příklady zacílení podpory na přesně vymezené oblasti našli auditoři ve Francii a v Maďarsku. Celkově však členské státy vynakládaly většinu prostředků na tzv. „horizontální" podopatření, která se prováděla na celém území spadajícím pod program rozvoje venkova a nebyla tedy zaměřena na specifické místní potřeby.

Účetní dvůr také zjistil, že při rozhodování o vhodném zacílení finančních prostředků členské státy nebraly ohled na analýzu nákladů a výnosů. Výběrová řízení, která mohou zajistit nejlepší poměr vynaložených prostředků a dosažených účinků, byla uplatňována jen velice zřídka. Audit odhalil, že ze vzorku 203 auditovaných smluv nebyla žádná uzavřena na základě veřejné soutěže. Zpráva uvádí, že: „V praxi je přes 90 % rozpočtů na agroenviromentální opatření vynakládáno pouze na základě kritéria způsobilosti". Vhodná výběrová kritéria by přitom umožnila zacílit rozpočtové prostředky právě na takové operace a projekty, které nejvíce přispějí k plnění cílů daného opatření.

Návrhy ke zlepšení

Účetní dvůr doporučuje Komisi a členským státům, aby zajistily, že v programech rozvoje venkova budou stanoveny jasné cíle a uvedeny zřejmé souvislosti mezi problémy životního prostředí a agroenvironmentálními platbami. Kromě toho by měly analyzovat, zda je agroenviromentální podpora vhodnější než dostupné alternativy. Auditoři také vyzývají členské státy, aby předkládaly relevantní a spolehlivé údaje o přínosech podopatření a využívaly je při monitorování. Komisi Účetní dvůr navrhuje, aby pro následující programové období zvážila, zda by výdaje neměly být lépe zaměřeny na konkrétní potřeby v oblasti životního prostředí. Co se týče odborné pomoci poskytované zemědělcům, doporučují auditoři zlepšit šíření postupů osvědčené praxe.

Autor: Jan Kinšt, Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr

Plné znění Zvláštní zprávy Účetního dvora č. 7/2011 je k dispozici na www.eca.europa.eu

Další články v rubrice

Zpráva o stavu Unie: Naposledy podle Junckera

Magda Komínková, psáno pro Euroskop, 26. 9. 2018

Vývoj obchodního sporu EU a USA a možné dopady na ČR

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 20. 8. 2018

Nová kohezní politika – jiná, ale ne horší

Magda Komínková, psáno pro Euroskop, 14. 8. 2018

Jaké změny přinese nový víceletý rozpočet EU?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 20. 6. 2018