Jan Kinšt a Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr, 1. února 2012
Evropský účetní dvůr ověřil účelnost dvou programů zaměřených na výživu dětí v EU. Závěry auditu nejsou příliš povzbudivé. Kritiku Účetního dvora si vysloužil zejména dlouholetý program „Mléko do škol“, jehož účelnost je kvůli přetrvávajícím nedostatkům velmi nízká. Auditoři upozorňují, že pokud má být program zachován, bude nutná jeho zásadní reforma. Hodnocení programu s názvem „Ovoce do škol“ vyznívá výrazně lépe. Účetní dvůr nicméně upozorňuje, že na definitivní stanovení jeho účelnosti je ještě brzy, neboť byl zaveden teprve nedávno.
Evropská komise má v současné době dva srovnatelné výživové programy pro školáky: „Mléko do škol“ a „Ovoce do škol“. První z nich zajišťuje podporu na poskytování mléčných výrobků školákům za snížené ceny a z druhého se spolufinancují náklady spojené s bezplatnou distribucí ovoce a zeleniny do škol.
Oba programy fungují na podobném modelu a sledují stejné cíle: 1) z krátkodobého hlediska zvyšovat či podporovat spotřebu výrobků u mladé generace díky její nabídce ve školách a 2) z dlouhodobého hlediska plnit vzdělávací roli ve stravovacích návycích. Vychází se přitom z hypotézy, že mezi konzumací dotovaných výrobků a zdravím obyvatel existuje kladná spojitost. Zkoumání platnosti této hypotézy nebylo předmětem auditu, neboť nespadá do působnosti Účetního dvora. Auditoři nicméně ve své zprávě konstatují, že o této hypotéze nepanuje názorová shoda.
Zatímco program „Mléko do škol“ byl zaveden již v roce 1977, „Ovoce do škol“ je poměrně novým projektem, který byl zahájen teprve ve školním roce 2009/10. Zhruba v době zavedení tohoto nového projektu také zahájili auditoři sdružený audit účelnosti obou programů. Zaměřili se logicky zejména na služebně starší program „Mléko do škol“ a na doplnění provedli srovnávací posouzení systému, který se zaváděl pro program „Ovoce do škol“. V rámci auditu navštívili šest členských států, a sice Německo, Francii, Itálii, Polsko, Švédsko a Spojené království. Další šetření pak provedli v útvarech Evropské komise.
Program přežil a nedostatky s ním
Zpráva auditorů uvádí zajímavou skutečnost, týkající se programu „Mléko do škol“. V roce 1999 byl program jen krůček od svého zrušení, neboť byl výrazně kritizován v rámci externího hodnocení pro svoji nízkou účelnost. Tento negativní závěr vedl Komisi k doporučení program ukončit. Rada však její návrh zamítla a program díky tomuto politickému rozhodnutí přežil, a spolu s ním i kritizované nedostatky. Komise sice od té doby pravidelně upravuje prováděcí pravidla programu, tyto změny však nejsou natolik důkladné, aby zásadně změnily problematickou koncepci programu. Účetní dvůr proto ve své zprávě konstatuje, že: „[…] o deset let později nebylo přes některá zlepšení předloženo žádné řešení na zmírnění základních nedostatků, které byly tenkrát popsány“.
Peněz je málo, a ještě směřují k nesprávným příjemcům
Účetní dvůr se domnívá, že výdaje EU určené na oba programy jsou natolik skrovné, že nemohou přispět k naplnění výše stanovených cílů. Celkový rozpočtový strop programu podpory na distribuci ovoce a zeleniny je stanoven na 90 milionů EUR, což odpovídá přibližně 0,3 % hodnoty celkové roční produkce ovoce a zeleniny v EU. Podobná situace je u programu „Mléko do škol“, kde výše podpory v roce 2008/09 odpovídala necelým 0,28 % celkové produkce EU.
Nízká atraktivita programu pro možné zájemce
Dalším problémem, na který Účetní dvůr poukazuje v souvislosti s programem „Mléko do škol“, je nízká míra čerpání dotací. Například v roce 2009 využily členské státy podporu ve výši 74 milionů EUR, což představuje méně než 10 % maximálních možných výdajů programu. Auditoři přisuzují tento problém nízké atraktivitě programu, která je způsobena jednak celkově nízkou mírou podpory a také poměrně vysokou administrativní zátěží související s jejím řízením. Tato zátěž částečně vyplývá ze skutečnosti, že režim EU neumožňuje distribuovat výrobky zdarma, ale jedině je prodávat za sníženou cenu. Některá vzdělávací zařízení se proto raději rozhodnou programu neúčastnit, než by absolvovaly nesnadnou práci spojenou s nákupem, skladováním, distribucí a navíc ještě výběrem peněz od příjemců. Bylo však zjištěno, že o program nemají zájem ani některé školní jídelny, i když jejich jedinou administrativní zátěží je vypracování žádosti o podporu. Většina ostatních nákladů na řízení v jejich případě zmizí, neboť podpora je vyplácena na výrobky použité v rámci školního stravování a řízení programu se tak stává součástí obvyklé rutiny. I přesto ve Francii podává žádost pouhých 60 % jídelen a v Itálii dokonce sotva 15 %.
Efekt „mrtvé váhy“
Účelnost programu „Mléko do škol“ je dále snižována tzv. efektem mrtvé váhy. Ten vzniká obecně tehdy, kdy se určitým opatřením podporuje příjemce, který by se rozhodl stejně i bez podpory. Režim „Mléko do škol“, nahrává této situaci tím, že poskytuje podporu na výrobky, které jsou součástí jídel podávaných v jídelnách. Téměř všichni vedoucí pracovníci dotazovaní v průběhu auditu potvrdili, že podpora nemá vliv na množství mléčných výrobků, které jsou školákům podávány v rámci běžného jídelníčku. Ani situace mimo jídelny není o mnoho lepší. Ukázalo se, že většina žáků, kteří si kupují mléčné výrobky za sníženou cenu, by si je pravděpodobně koupili i za cenu nedotovanou. Ceny výrobků jsou totiž v důsledku nízkých dotací sníženy tak nepatrně, že toto snížení nemůže hrát roli v rozhodování, zda výrobek zakoupit či nikoli. Z programu tak opět profitují hlavně pravidelní konzumenti mléčných výrobků a ne děti, kteří mají mléka nedostatek.
Naučí EU školáky dlouhodobé konzumaci mléčných výrobků?
Co se týče vzdělávacího cíle podporovat zdravé stravování, nezjistil Účetní dvůr žádný důkaz o tom, že by program „Mléko do škol“ dlouhodobě ovlivňoval stravovací zvyklosti mladé generace. Program není podle auditorů dostatečně viditelný a nařízení EU nepožaduje, aby školy přijaly vzdělávací doprovodná opatření. Auditoři ve své zprávě uvádějí, že ve Francii a v Itálii někteří dotazovaní ředitelé ani nevěděli, že jejich jídelna dostává na mléčné výrobky podporu.
Komise poučena z předchozích chyb
Při přípravě programu „Ovoce do škol“ vzala Komise do úvahy některé nedostatky programu „Mléko do škol“ a pokusila se je odstranit. Efekt mrtvé váhy byl minimalizován bezplatnou distribucí, takže z programu profitují opravdu všichni žáci, na které je podpora zaměřena, a ne jen ti, kteří by si ovoce a zeleninu zakoupili i bez podpory. Školy už také nemusejí vybírat peníze od rodin, čímž se snižuje jejich administrativní zátěž a program se tak pro ně stává atraktivnější. Veškerá distribuce navíc probíhá mimo jídelny a nikoli současně s pravidelným školním stravováním. Také míra spolufinancování ze strany EU je oproti podpoře na mléko vyšší, takže je o program větší zájem. Podpora EU se podle členského státu pohybuje mezi 50 a 75 %, přičemž zbytek nákladů na bezplatnou distribuci je většinou hrazen z vnitrostátního rozpočtu příslušného členského státu. Výjimkou je Francie, kde si vzdělávací zařízení musejí najít financování na místní úrovni, takže účast na programu je v tomto členském státě velmi nízká.
Co se týče dlouhodobého působení programu „Ovoce do škol“, je ještě příliš brzy dělat zásadní závěry. Zdá se nicméně, že nastavení programu je ve větším souladu se vzdělávacími cíli, než je tomu u „Mléka do škol“. Program je v první řadě viditelnější, neboť distribuce probíhá mimo jídelny. A za druhé, podpora je podmíněna přijetím doprovodných vzdělávacích opatření. Slabou stránkou koncepce programu je dle auditorů skutečnost, že EU na tato doprovodná opatření nepřispívá. Četnost i rozsah vzdělávacích akcí organizovaných v jednotlivých členských státech se proto značně liší, a teprve čas ukáže, zda budou mít očekávaný dopad.
Budoucnost „Mléka do škol“ podmíněna reformou
Audit jasně ukázal, že účelnost programu „Mléko do škol“ je velmi nízká. Účetní dvůr proto doporučuje, aby byla otázka jeho zachování podmíněna možností jeho zásadní reformy, která by odstranila zjištěné nedostatky. Podpora EU by se měla zvýšit natolik, aby bylo možno výrobky poskytovat zdarma. Tímto doporučením však auditoři v žádném případě netvrdí, že by se měly zvýšit výdaje EU na tento program. Jde o to, že by se měly stávající prostředky soustředit na menší cílové skupiny, které by se vymezily na základě stanovených výživových potřeb. Tím by se zároveň částečně vyřešil problém efektu mrtvé váhy. Mléčné výrobky by dále neměly být distribuovány v jídelnách a měla by se zajistit lepší viditelnost programu. Co se týče vzdělávacích cílů, domnívá se Účetní dvůr, že by měla být přehodnocena role a význam doprovodných opatření. Kromě toho by se měla posílit koordinace mezi oběma programy, která zajistí jejich optimální řízení a sjednotí jejich přístup k výživové stránce.
Celý text Zvláštní zprávy Účetního dvora č. 10/2011 je k dispozici na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt, Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr
