Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Mene tekel německého ústavního soudu?

Jiří Georgiev, 18.9. 2012, psáno pro Euroskop
Dieter Grimm, německý ústavní soudce, 1989

Tajemné a hrozivé starozákonní varování minulý týden od Spolkového ústavního soudu nezaznělo. Soud, na jehož výroky netrpělivě čeká a s nadějemi či obavami si jej spojuje nejen německá politická scéna, ve svém rozhodnutí z 12. září 2012 nevydal předběžné opatření, kterým by na návrh několika skupin žalobců spolkovému presidentovi znemožnil podpis tzv. fiskálního paktu (oficiálně smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii) a smlouvy o Evropském stabilizačním mechanismu.

Soud ani na rozdíl od slavného lisabonského nálezu nestanovil dodatečné vnitrostátní podmínky pro ratifikaci zmíněných mezinárodních smluv. Podle jeho názoru totiž přijaté doprovodné vnitrostátní normy poskytují dostatečné garance pro udržení rozpočtové pravomoci Spolkového sněmu. Zde je třeba připomenout, že již ve svých předchozích nálezech ze 7. května 2010 a 7. září 2011 německý ústavní soud poskytování finanční pomoci eurozónovým státům a jmenovitě Řecku uvedl do kontextu limitů vyplývajících z německé ústavy (Základního zákona).

Jednak vyloučením neurčitých rozpočtových zmocnění vymykajících se dispozici Spolkového sněmu a dále také zapovězením trvalého smluvního převzetí závazků za projevy vůle jiných členských států, zvláště jsou-li spojeny s těžko vyčíslitelnými následky (srov. klíčové body 127-129 nálezu 2 BvR 987/10). Již tehdy soud naznačil, že při obezřetném vnitrostátním zacházení a náležitém výkladu smluv není ústavní identita Německa narušena. Jinými slovy, teze slavného maastrichtského nálezu Spolkového ústavního soudu o nutnosti zachování podstatných rozhodovacích pravomocí Spolkového sněmu není přijetím napadených dohod zpochybněna.

V otázce případného souladu napadených ustanovení s evropským právem soud v Karlsruhe odkázal na Soudní dvůr EU. Ten se ostatně na základě již položené předběžné otázky bude souladem smlouvy o ESM s úpravou hospodářské a měnové unie v zakládacích smlouvách zabývat (věc Pringle, C-370/12).

V tuto chvíli by pozorný čtenář nálezu německého ústavního soudu mohl upozornit, že Spolkový ústavní soud ve svém nejnovějším vyjádření k záchranným mechanismům eurozóny přece jenom dvě podmínky německé účasti formuloval. Obě se však týkají pouze upřesnění výkladu smlouvy v těch jejích ustanoveních, jež nejsou jednoznačná. Výkladově snazší výhrada postihuje úpravu imunit a povinnost mlčenlivosti spolupracovníků Evropského stabilizačního mechanismu. V průběhu ratifikačního procesu musí SRN poskytnout prohlášení, kterým vyloučí aplikaci zásady mlčenlivosti jakožto záminky k odepření potřebných informací členům Spolkového sněmu a Spolkové rady, kteří o podmínkách a poskytnutí finanční pomoci - v případě Spolkového sněmu buď na půdě pléna či rozpočtového výboru - rozhodují.

Druhá podmínka je náročnější v tom smyslu, že se výkladová neurčitost vztahuje k celkové míře závazků Spolkové republiky Německo vůči ESM. Celková výše závazků jak ve splaceném, tak přislíbeném a na požádání splatném kapitálu, resp. v zárukách nesmí dle názoru soudu bez dalšího souhlasu Spolkového sněmu přesáhnout smluvně sjednanou výši cca. 190 miliard eur. Jak však již koncem července na stránkách Frankfurter Allgemeine Zeitung upozornil ředitel Institutu veřejných financí  a profesor hannoverské university Stefan Homburg, smlouva o ESM obsahuje právě v daném ohledu rizika týkající se článku 8 odstavce 5, který umožňuje takový výklad, jenž nelimituje ručení na kapitál stanovený v nominální hodnotě, nýbrž považuje za rozhodný kurs při vydání. Rovněž znění čl. 25 odst. 2 smlouvy o ESM stanovící členům ESM povinnost dorovnat kapitál v případě, kdy některý z členských států nedostojí svým závazkům, vytváří otazníky nad tím, zda celková výše příspěvků členských států nemůže v důsledku této skutečnosti překročit předem stanovenou hranici maximální výše poskytnutého kapitálu. Oprávněnost těchto výhrad ostatně krátce před zářijovým jednáním soudu podtrhla analýza odborného zázemí (Wissenschaftlicher Dienst) Spolkového sněmu. Spolkový ústavní soud proto ve svém nálezu výslovně konstatoval, že orgány Spolkové republiky musejí v průběhu ratifikace vydat prohlášení, kterým potvrdí, že bez svolení Spolkového sněmu nemohou být poskytnuty žádné platby, jež by překračovaly celkovou výši smluvně zakotveného německého podílu na závazcích ze smlouvy.

V porovnání s nastíněným přezkumem smlouvy o ESM nepředstavovala stěžovateli napadená zjednodušená změna Smlouvy o fungování EU, umožňující z hlediska evropského práva vytvoření stabilizačního mechanismu bez konkrétního přenosu kompetencí na unijní orgán či mezinárodní organizaci, ani ustanovení tzv. fiskálního paktu pro ústavní soud zásadní otázku, s níž by se musel složitě vyrovnávat. Ve vztahu k fiskálnímu paktu Spolkový ústavní soud upozornil, že k zakotvení tzv. dluhové brzdy se německý zákonodárce odhodlal prostřednictvím úpravy německé ústavy (čl. 109, 115 a 143d Základního zákona). Obsah fiskálního paktu ostatně směřuje k naplnění existujícího „integračního programu" založeného na pojetí měnové unie coby „společenství stability", sledujícího prostřednictvím nezávislé Evropské centrální banky cíl cenové stability (bod 219), přičemž německý ústavní soud upozorňuje rovněž na odpovídající úpravu primárního a sekundárního práva Unie (body 225-226). Na námitku, zda absence úpravy odstoupení od smlouvy neomezuje manévrovací prostor pro německého zákonodárce, soud odpovídá, že případné ukončení platnosti smlouvy je možné standardními prostředky mezinárodního práva, tedy vzájemnou dohodou smluvních stran či uplatněním klausule rebus sic stantibus, nastane-li podstatná změna okolností od situace při uzavření smlouvy. 

Jak už se stalo v případě soudu v Karlsruhe dobrou tradicí, doktrinální výstavba rozhodnutí z 12. září 2012 vychází v kontinuálním duchu z dosavadní judikatury, patrný je odkaz maastrichtského a lisabonského nálezu i vazba na předchozí rozhodnutí z let 2010 a 2011 vztahující se k dosavadním mechanismům finanční pomoci krizí postiženým státům. Základem ústavněprávní argumentace ve spojeném řízení o několika ústavních stížnostech a orgánové žalobě se stal výkon volebního práva (čl. 38 Základního zákona) coby základ pro fungování demokratického zřízení založeného na participaci lidu prostřednictvím parlamentního sboru na rozhodnutích s podstatným - v daném případě rozpočtovým - dopadem. Spolkový ústavní soud v duchu čl. 20 a 79 odst. 3 Základního zákona coby základu materiálního jádra německé ústavy potvrdil soulad napadených ustanovení s ústavní identitou Spolkové republiky, za podmínky dodržení výše stanoveného interpretačního pravidla dotýkajícího se nejednoznačných ustanovení smlouvy.

Odmítnutím vydat předběžné opatření nicméně Spolkový ústavní soud neřekl poslední slovo k vytváření nové podoby nástrojů fiskální integrace Evropské unie. Předmětem jeho přezkumu ve věci samé se stane také z německé strany často kritizovaná praxe nákupu dluhopisů členských států Evropskou centrální bankou. Spolkový ústavní soud svou výstrahu v této věci adresoval národním i unijním institucím již v minulosti (srov. bod 129 nálezu 2 BvR 987/10: „... eine die Legitimationsgrundlagen des Staatenverbundes überdehnende Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Mitgliedstaaten - durch direkte oder indirekte Vergemeinschaftung von Staatsschulden - verhindert werden soll."). Tentokrát však zaznělo varování ještě explicitněji v bodu 278 aktuálního rozhodnutí: „Denn ein Erwerb von Staatsanleihen am Sekundärmarkt durch die Europäische Zentralbank, die auf von den Kapitalmärkten unabhängige Finanzierung der Haushalte der Mitgliedstaaten zielte, ist als Umgehung des Verbotes monetärer Haushaltfinanzierung ebenfalls untersagt."

Bývalý soudce Spolkového ústavního soudu a původce jeho slavného maastrichtského rozhodnutí Paul Kirchhof již v tuto chvíli upozorňuje na scestí, na které se dle jeho názoru Evropská centrální banka zmíněnou praxí vydává. Otázkou však zůstává, zda Spolkový ústavní soud ve svém současném složení takovýto postoj skutečně zaujme a prohlásí aktivitu jednoho z unijních orgánů za tzv. vybočující právní akt (ausbrechender Rechtsakt), tedy opatření vymykající se z rámce pravomocí, které v zakládacích smlouvách členské státy unijním orgánům svěřily.

Ostatně v jednom ze svých předchozích rozhodnutí (2 BvR 2661/06 z 6.7.2010), v němž reagoval na kontroverzní nález Soudního dvora EU ve věci Mangold, si Spolkový ústavní soud sám podle názoru některých komentátorů svázal ruce, když coby jednu z podmínek pro konstatování, zda se v případě určitého unijního aktu jedná o opatření ultra vires, stanovil položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU s žádostí o interpretaci příslušného ustanovení unijního práva. Připomeňme, že v minulosti žádnou předběžnou otázku soud v Karlsruhe kolegům z Lucemburku neadresoval, stejně jako dosud nikdy neprohlásil žádnou spornou aktivitu unijních institucí za akt vybočující ze smluvního základu daného členskými státy. Jak vážné mene tekel hodlá Spolkový ústavní soud nad praxí Evropské centrální banky vyslovit, ukáží teprve následující měsíce.

Autor: Jiří Georgiev, psáno pro Euroskop

Další články v rubrice

Vývoj obchodního sporu EU a USA a možné dopady na ČR

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 20. 8. 2018

Nová kohezní politika – jiná, ale ne horší

Magda Komínková, psáno pro Euroskop, 14. 8. 2018

Jaké změny přinese nový víceletý rozpočet EU?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 20. 6. 2018

EU bojuje proti podvodům s DPH. Daří se jí to?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 4. 6. 2018

Podaří se EU dokončit Strategii pro jednotný trh v roce 2018?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 5. 4. 2018