Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Úskalí a přínosy reformy zemědělské politiky EU: pohled ČR

Petra Kuchyňková, 4.10. 2012, psáno pro Euroskop
Komise 12. října 2011 představila balík reformních návrhů, které se týkají společné zemědělské politiky EU. Klíčové návrhy, které se týkají období 2014-2020. Z hlediska ČR se v původním balíku nacházelo několik kontroverzních bodů, píše analytička Petra Kuchyňková v textu pro Euroskop.

Komise 12. 10. 2011 představila balík reformních návrhů, které se týkají společné zemědělské politiky EU. Klíčové návrhy, které se týkají období 2014-2020, zahrnují


  • návrh nařízení stanovující pravidla pro přímé platby;
  • návrh nařízení o jednotné společné organizaci trhů;
  • návrh nařízení o podpoře rozvoje venkova z fondu EAFRD;
  • návrh nařízení o financování, řízení a sledování SZP;
  • návrh nařízení, kterým se určují opatření na stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty.


Obsah reformních návrhů


Z hlediska ČR se v původním balíku nacházelo několik kontroverzních bodů.


Nová metodika přímých plateb

Reforma SZP počítá se zachováním současné dvoupilířové struktury SZP, navrhována je ale nová podoba přímých plateb. Jednotná platba na farmu (single payment scheme, SPS) používaná dosud v EU-15 a některých dalších státech (Slovinsko, Malta) a jednotná platba na plochu (single area payment scheme, SAPS) používaná v ČR a většině zemí, které vstoupily do EU v letech 2004 a 2007, mají v roce 2014 zaniknout a mají být nahrazeny tzv. základní platbou. Tento mechanismus má fungovat na základě platebních oprávnění a výše podpor by měla konvergovat na národní či regionální bázi. Návrh také přesněji definuje, kdo je „aktivní zemědělec", a má tedy právo na platbu.

Z hlediska ČR je důležité, že návrh hovoří o zastropování a „progresivní redukci" podpor pro velké podniky, i když při krácení plateb by v úvahu měly být brány především případné dopady na zaměstnanost. Maximální roční výše podpory na zemědělský podnik by podle původního návrhu měla činit 300 tis. €.

 Výše ročních přímých plateb

 Míra redukce

 150-200 tis. €

 20 %

 200-250 tis. €

 40 %

 250-300 tis. €

 70 %

 nad 300 tis. €

 100 %

„Ozelenění" SZP


Dalším důležitým prvkem je tzv. ozelenění, které spočívá ve stanovení podmínek pro uplatňování nároku na základní platbu. Zemědělci by měli na ploše, na niž chtějí platbu uplatnit, dodržovat následující 3 podmínky.

  1. Musí pěstovat na své orné půdě 3 různé plodiny, přičemž žádná z nich nesmí pokrývat méně než 5 % orné půdy a hlavní plodina nesmí pokrývat více než 70 % orné půdy.

Tato podmínka se netýká pouze těch zemědělců, jejichž výměra orné půdy je menší než 3 ha, či pokud je jejich půda po významnou část roku zcela využívána k produkci trávy, leží zcela ladem nebo je zcela oseta plodinami pěstovanými ve vodě (jako je např. rýže).

  1. Zemědělec musí ve svém zemědělském podniku zachovávat stávající trvalé travní porosty.
  2. Vedle uvedených porostů musí mít farmář v rámci svých zemědělských ploch vyčleněnu ještě další plochu využívanou „k ekologickým účelům".

Ta by podle původního návrhu měla tvořit min. 7 % z celkové výměry plochy, na kterou může být zemědělci poskytnuta základní podpora. Plocha využívaná k ekologickým účelům může zahrnovat pozemky ležící ladem, terasy, ochranné pásy, zalesněné oblasti ap.


Další platby v prvním pilíři SZP

Zemědělci splňující uvedené podmínky by měli mít vedle základní platby nárok ještě na dodatečnou platbu na podporu zmíněných produkčních metod chránících klima a životní prostředí. Stát má být povinen na tuto platbu vyčlenit 30 % z tzv. národní obálky přidělené členskému státu. Automaticky na tuto platbu mají mít nárok zemědělci dodržující pravidla ekologického zemědělství či zemědělci hospodařící v oblasti Natura 2000 v souladu s příslušnou legislativou.

Krom základní a dodatečné platby za ekologické postupy by měl zemědělec moci získat ještě

  • dobrovolnou dodatečnou platbu (na kterou má být vyčleněno max. 5 % roční obálky) pro zemědělce v oblastech s  přírodním znevýhodněním (less favoured area, LFA);
  • dodatečnou platbu pro mladé začínající farmáře do 40 let věku (na niž mají být vyčleněna max. 2 % roční obálky).

Zvýhodněné podmínky se týkají malých zemědělců, pro které má platit zjednodušení systému podpor a požadavků. Mají být osvobozeni od dodržování povinných postupů na ochranu klimatu a životního prostředí a náleží jim paušální platba od 500 € do 1 000 € na hospodářství a rok, na což mají členské státy vyčlenit max. 10 % z národní obálky.

Reforma pochopitelně přináší i další změny týkající se vázaných podpor, společné organizace trhů, politiky rozvoje venkova, řízení a monitoringu financování SZP ap.


Sporné body reformy z pohledu ČR



Zavedení základní platby, konvergence plateb a definice aktivního zemědělce

ČR dosud patří k zemím, v nichž zemědělci získávají každoroční platby na hektar (systém SAPS), doplněné v době, kdy přístupové podmínky zemím východního rozšíření nepřiznávaly nárok na plnou výši přímých plateb, o tzv. TOP-UP platby hrazené z domácích zdrojů a určené na podporu specifických odvětví (bramborový škrob, chov přežvýkavců, pěstování chmele ap.).

Reforma namísto stávajícího systému SAPS požaduje zavedení nového systému platebních nároků, přičemž česká strana logicky navrhuje, aby byl nový systém pokud možno založen na výměře obhospodařované půdy, tedy aby zohledňoval systém stávající. V zájmu ČR příliš nebylo, aby byl zachován historický model SPS. Obava ze zavedení systému SPS totiž vyplývala z toho, že případné použití historického principu pro výpočet platby nově příchozí země poškodí a zafixuje (vzhledem k nižším platbám během přechodného období) nevýhodnou situaci těchto zemí ve vztahu k EU-15.

Následující tabulka ukazuje pro ilustraci situaci v letech 2004-2010: postupné navyšování přímých plateb SAPS v souladu s přístupovými podmínkami a se situací v zemědělském odvětví v ČR a kolísající platby TOP-UP, které nemohla vláda navzdory podmínkám přístupové smlouvy vyplácet zemědělcům každý rok v plné výši.

Přímé platby v ČR 2004-2010 (v mil. Kč)

Opatření

2004 (říjen-prosinec)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2004-2010

SAPS

2 855

9 891

8 775

10 188

10 412

13 771

14 057

69 949

TOP-UP

5 200

2 756

7 358

7 921

5 592

10 028

2 756

41 611

Další platby (SSP, EP, STP)

 

 

25

515

711

1 258

1 342

3 851

Celkem

8 055

12 647

16 158

18 624

16 715

25 057

18 155

115 411

Zdroj: Ministerstvo zemědělství ČR (SSP = oddělená platba na cukr; EP = energetické plodiny; STP = oddělená platba za rajčata)


Regionální model přímých plateb založený na platebních nárocích se může jevit jako výhodnější, i když i zde jsou úskalí. ČR především nepovažuje zavedení tohoto systému za krok k zjednodušení SZP, který je deklarován jakožto jeden z hlavních cílů reformy. Pro nové členské státy by podle rámcové pozice i tiskových zpráv Ministerstva zemědělství ČR znamenalo zavedení tohoto systému finanční náklady i navýšení administrativní zátěže. Bylo by totiž nutné provést legislativní úpravy s ohledem na zavedení platebních nároků, stejně jako přebudovat způsob jejich administrace. V této souvislosti je důležité, kdy se podaří na úrovni EU složitý legislativní proces týkající se celého balíku dokončit, což dnes komplikuje ještě spolurozhodování EP zavedené Lisabonskou smlouvou. Až poté bude na národní úrovni následovat proces implementace, změny příslušné legislativy a tvorba prováděcích předpisů týkajících se zavedení systému platebních nároků či definice „aktivního zemědělce". V českém případě je přitom třeba vzít v úvahu i ne zcela vyřešené otázky týkající se vlastnictví půdy.

Významnou inovací je také navrhovaná konvergence platebních nároků, která by měla postupně naplnit cíl odstranění značných rozdílů ve výši základní platby mezi členskými státy (Komise navrhuje přiblížit k hranici 100 % průměru EU-27 i výši národních obálek). Konvergence přímých plateb byla dlouhou dobu tématem, které ČR na úrovni EU prosazovala, v současné době si však zejm. profesní skupiny začaly uvědomovat i některá její úskalí. Přestože návrh Komise nesměřuje k dosažení úplné rovnosti mezi členskými státy, mělo by dojít k dosažení alespoň základní spravedlnosti v distribuci přímých plateb. V praxi to ovšem znamená nejen postupné vyrovnávání se pozici států EU-15, ale také pozic jednotlivých nových členských států, které jsou nezřídka v zemědělské produkci konkurenty na stejných trzích (viz např. Zpráva o stavu zemědělství ČR za rok 2010; jde především o Polsko, ale také Slovensko či v menší míře Maďarsko, které náleží mezi nejdůležitější destinace pro český zemědělský vývoz a současně patří také mezi největší dovozce zemědělských komodit do ČR). Otázka konvergence plateb je tedy dvojsečná a netýká se jen vztahu mezi novými členskými státy a starými členy. Řada států EU-15 uplatňujících systém SPS se potýká s meziregionální nerovnováhou (zejm. ve prospěch živočišné výroby), jedná se tedy o téma kontroverzní také z jejich pohledu.

ČR za problematickou považovala rovněž i definici „aktivního zemědělce". Původně jej Komise definovala jako fyzickou nebo právnickou osobu (případně skupinu těchto osob), u které podíl přímých plateb na celkových příjmech z nezemědělských činností představuje minimálně 5 %. Toto vymezení nemělo platit pro menší zemědělce, jejichž přímé platby v přede­šlém roce nepřesáhly 5 tis. €. Zástupci ČR ovšem namí­tali, že takovéto vymezení podílu přímých plateb na příjmech z nezemědělských činností je příliš komplikované a vyžadovalo by vzhledem k detailní kontrole účetnictví zvýšení administrativních nákladů. Zástupci ČR proto přivítali flexibilnější řešení ze strany Komise.

Snaha o zachování flexibility, a to i při nakládání s národní obálkou, ostatně rezonuje i v dalších návrzích ČR na modifikaci původních návrhů Komise (např. v souvislosti s otázkou povinného vyčleňování peněz v rámci prvního pilíře např. na podporu mladých zemědělců či oblastí LFA).


Zastropování přímých plateb

Tento problém bývá v souvislosti s ČR a jejím postojem k reformě SZP akcentován vůbec nejčastěji. ČR má z historických důvodů největší průměrnou výměru zemědělsky využívané plochy (v ha) na podnik v rámci celé EU (dle údajů Komise cca 89 ha). Převyšuje tak i takové státy, jež se vyznačují poměrně vysokou koncentrací zemědělské výroby, jako je Dánsko, Lucembursko, Velká Británie či Německo. Na zcela opačném pólu jsou pak státy, které se vyznačují velkým množstvím drobných zemědělských podniků, jejichž průměrná rozloha nepřesahuje 10 ha, jako je tomu v Itálii, Polsku či Řecku.

Reformy SZP již od dob komisaře Raye MacSharryho (počátek 90. let 20. století) tendovaly spíše k podpoře malých farem nežli zemědělských velkopodniků. Ve světě je však trend spíše opačný, viditelné je to např. na vývoji zemědělského sektoru v USA. Otázka zastropování přímých plateb je přitom problémem, který částečně rozděloval i českou zemědělskou lobby, byť v posledních letech se i na straně soukromých zemědělců objevili větší vlastníci půdy, kterým zastropování nevyhovuje. Jeho účinky má dle návrhu zmírňovat skutečnost, že redukce přímých plateb je odstupňována a musí být zohledněn její dopad na zaměstnanost, což v některých případech zvýhodňuje větší podniky zaměstnávající významnou pracovní sílu. ČR ale každopádně nadále se zastropováním jako takovým nesouhlasí, čemuž odpovídá i její koaliční chování v Radě týkající se tohoto dílčího problému.


Úskalí návrhů na ozelenění SZP

ČR tento princip oficiálně podporuje (např. opatření typu povinného pěstování více plodin na orné půdě, která reflektují odvrácenou stránku pěstování monokultur, což se týká i zemědělské půdy v ČR, bývají hodnocena příznivě i zemědělskými odborníky). Diskutabilní je však vysoce nastavený povinný podíl z národní obálky určený pro dodatečnou platbu na podporu ekologických postupů a také požadavek povinného ponechávání až 7 % půdy ladem na ekologické účely. Reforma slibuje poskytnutí určitého manévrovacího prostoru při nakládání s částkou přidělenou v rámci národní obálky, v tomto případě se však jedná o téměř třetinu roční obálky.

Požadavek povinného ponechání až 7 % půdy ladem potom bývá kritizován jakožto podvazující konkurenceschopnost evropského zemědělství, která je jinak zdůrazňována i v řadě projevů komisaře pro zemědělství Daciana Ciolose. Jako přehnaný se tento požadavek jeví také ve světle nových návrhů na podporu obnovitelných zdrojů energie (např. vize nízkouhlíkové ekonomiky EU do roku 2050) i prognóz vývoje na světových trzích se zemědělskými komoditami, které předpokládají spíše zvyšování nároků na zdroje potravin. V různých iniciativách, které produkuje Komise i EP, se pod jejich vlivem objevují dokonce návrhy na zřízení potravinové banky. Je tedy otázka, nakolik je v této situaci rozumné ještě dále redukovat plochu orné půdy určenou k potravinářské produkci.


Snížení administrativní zátěže

Sporné je také to, zda návrhy skutečně přinášejí podstatné zjednodušení, zvýšení transparentnosti SZP či snížení administrativní zátěže. Počítá se sice se zjednodušením norem cross-compliance, které jsou často ze strany zemědělců podrobovány kritice, stejně tak jednotný monitorovací systém by měl (alespoň dle návrhu) přinést zemědělcům zjednodušení a racionalizaci kontrol. Zavedení systému platebních nároků v zemích, které momentálně používají systém SAPS, stejně jako vytvoření dalších požadavků, které se týkají ozelenění a mají podmiňovat vyplácení i samotné základní platby, však jde spíše proti požadavkům na snížení regulace a administrativní zátěže v oblasti SZP. Podobně je ze strany ČR hodnoceno také zavedení principu zastropování přímých plateb.


Zhodnocení reformy a stav jejího projednávání


V současné fázi má celý balík za sebou několik etap projednávání v Radě, které se týkaly (v dubnu, květnu, červnu a červenci 2012) navrhovaných změn ohledně budoucnosti přímých plateb, ozelenění SZP, budoucnosti politiky rozvoje venkova či jednotné organizace zemědělských trhů. Téma je projednáváno také v EP, kde v červnu 2012 o reformě SZP jednal výbor AGRI.

Současné kyperské předsednictví nepočítá s uzavřením celého legislativního procesu do konce roku 2012, spíše si klade za cíl posunout dále diskusi o klíčových otázkách (rozvoj venkova, společná organizace trhů a financování SZP) a dosáhnout alespoň částečného konsensu v oblasti nového systému přímých plateb. Ministerstvo zemědělství ČR mezitím projednává budoucí podobu SZP nejen na multilaterální platformě Rady, ale také v rámci bilaterálních jednání (viz např. jednání ministra Petra Bendla se saskými či slovenskými protějšky v srpnu 2012) či na regionální úrovni (viz společná deklarace zemí Visegrádské čtyřky, Bulharska a Rumunska z července 2012).

Autor: Petra Kuchyňková, psáno pro Euroskop
Odborná asistentka Katedry mezinárodních vztahů a evropských studií na Fakultě sociálních studií Masarykovy university v Brně. Od roku 2004 působí také v Centru pro studium demokracie a kultury.

Další články v rubrice

EU bojuje proti podvodům s DPH. Daří se jí to?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 4. 6. 2018

Podaří se EU dokončit Strategii pro jednotný trh v roce 2018?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 5. 4. 2018

Panuje kolem nové ochrany osobních údajů zbytečná panika?

Magda Komínková, psáno Euroskop, 27. 3. 2018

Jak vznikalo nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR)?

Magda Komínková, psáno Euroskop, 27. 3. 2018