Vnitřní trh EU slaví dvacet. Máme být rádi?

Ondřej Krutílek, 16.10. 2012, psáno pro Euroskop

Mezi projekt evropské integrace a jednotný/společný/vnitřní trh se obvykle klade rovnítko. V 50. letech 20. století fungoval pouze v sektoru uhlí a oceli, postupně se ale věcně i teritoriálně rozšiřoval a jeho budování bylo oficiálně završeno 31. 12. 1992. Jak si stojí dnes? A garantuje vůbec (ještě) známé čtyři svobody – volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu?

Vnitřní trh vždy trpěl tím, že obecně s ním nikdo neměl problém, ovšem v momentě, kdy se měl začít skutečně vytvářet (tj. měla se schválit alespoň základní pravidla jeho fungování), se vždycky „něco pokazilo“. I proto nebyly základy široce definovanému vnitřnímu trhu, přesahujícímu sektor uhlí a oceli, položeny na přelomu 60. a 70. let 20. století, jak se původně plánovalo (1. 7. 1968 vznikla jen celní unie), ale až o další dvě desetiletí později, po přijetí Jednotného evropského aktu. Právě tento dokument (krom jiného) ve svém čl. 13 stanovil, že „Společenství přijme do 31. prosince 1992 opatření vedoucí k postupnému vytvoření vnitřního trhu“. Otázkou je, zda se tak skutečně stalo.

Popisuje-li se historie vnitřního trhu, zpravidla se zdůrazňují dvě věci:

1. Unikem vnitřního trhu je to, že představuje kvalitativně výrazně vyšší úroveň integrace než „prostá“ zóna volného obchodu nebo celní unie (srov. Tabulka 1).

2. Do poloviny 80. let 20. století se vnitřní trh prakticky nerozvíjel, zatímco poté, po politickém „odblokování“ zmíněným Jednotným evropským aktem, mohl vzniknout bez větších problémů v řádu několika málo let.

Tabulka 1: Stupně ekonomické integrace

Zdroj: Tichý, Arnold, Svoboda, Zemánek, Král 2006: 396-397 (cit. dle Fiala, Pitrová 2009: 422)

Zatímco první z tvrzení je v zásadě nesporné, druhé neobstojí, není-li vsazeno do příslušného kontextu, jejž tvoří samotný projekt evropské integrace. Vnitřní trh nikdy nevznikal mimo čas a prostor a vždy byl determinován řadou událostí a/nebo zájmů. Což samozřejmě není nic objevného, ovšem nezřídka se na tuto skutečnost zapomíná, a vnitřní trh je pak mylně považován za něco, co sice vznikalo s velkými problémy, ale v podstatě šlo pouze o naplnění „historické nutnosti“. Nejenže tomu tak nebylo a není, ale zároveň toto pojetí vnitřní trh nepřijatelně „zplošťuje“.

Pokud od poloviny 60. let 20. století definoval (ne)existenci vnitřního trhu zejm.

• tzv. lucemburský kompromis, politická dohoda členských států Společenství, jejíž podstatou byla možnost uplatnit při hlasováních vRadě, tedy při přijímání legislativy potřebné pro fungování vnitřního trhu, namísto většinového hlasování faktické veto („jsou-li při rozhodnutích, která lze na návrh Komise schvalovat většinově, ve hře velmi důležité zájmy jednoho anebo několika partnerů, budou se členové Rady snažit dospět v přiměřené lhůtě k takovým řešením, která mohou při respektování svých vzájemných zájmů a zájmů Společenství shodně přijmout všichni členové Rady“; srov. Fiala, Pitrová 2009: 94-95);
• rozšířená praxe využívání tzv. netarifních (necelních) omezení coby ochrany před konkurencí způsobenou volným pohybem zboží (např. státní zakázky, daňová zvýhodnění, technické normy a standardy);
• relativně silná role Evropského soudního dvora, jenž ve svých nálezech konkretizoval řadu principů vnitřního trhu (namísto Rady přijímající legislativu; viz např. rozsudky ve věcech Dassonville či Cassis de Dijon);

Pak přibližně od konce 80. let 20. století mezi relevantní faktory patří

• proces intenzivního prohlubování evropské integrace nacházející svůj výraz vakcelerujících změnách zakládacích smluv i legislativy, která znich vychází (neboť došlo kposílení pravomocí zejm. Komise a Evropského parlamentu);
• proces rozšiřování Společenství o nové členské státy (čímž se vnitřní trh nutně – byť třeba dočasně, např. tzv. přechodnými obdobími – fragmentoval).

Znalci historie integračního procesu nepochybně zmíní roli Jacquese Delorse, dlouholetého předsedy Komise, z jehož iniciativy dostal vnitřní trh v době před přijetím Jednotného evropského aktu zcela novou dynamiku. V této souvislosti stačí zmínit např. známou bílou knihu Dokončení vnitřního trhu z 14. 5. 1985, jejímž autorem byl britský komisař pro obchod Arthur Cockfield a která vyjmenovávala 279 existujících překážek vnitřnímu trhu, nebo později vypracovaný dokument (z 13. 4. 1988) Evropa 1992 – komplexní výzva, jenž vstoupil do dějin jako tzv. Cecchiniho zpráva (podle autora Paola Cecchiniho) a který na základě analýzy 11 tis. údajných omezení vnitřního trhu ve 13 hospodářských odvětvích vypočítal náklady „Neevropy“ (tedy neexistence vnitřního trhu). Je-li ale už řeč o Jacquesi Delorsovi, nelze zapomínat na jednu podstatnou skutečnost: v jeho pojetí nebyl vnitřní trh nikdy považován za cíl sám o sobě, ale za prostředek k další integraci Společenství. A toto „dědictví“ si s sebou vnitřní trh nese (bohužel/bohudík) dodnes.

Dokud byly podmínky pro fungování vnitřního trhu vytvářeny tzv. negativní integrací, tedy v zásadě konsenzuálním odbouráváním největších překážek, o nichž hovořily i oba zmíněné dokumenty, pak lze rovněž tvrdit, že docházelo i k naplňování ideálu čtyř svobod. Právě těmito tendencemi bylo – v rámci tehdejších možností – charakteristické období (od Jednotného evropského aktu) do konce roku 1992. Počínaje rokem 1993, a zejm. pak 1. 11. 1993, kdy vstoupila v platnost maastrichtská Smlouva o Evropské unii, zásadně měnící dosavadní pojetí projektu evropské integrace, se ovšem situace začala pozvolna měnit. Nejprve symbolicky, formálně, později i fakticky.

Pomineme-li zcela samostatnou kapitolu společné zemědělské politiky, která bývá do rámce vnitřního trhu standardně zařazována, ovšem skutečně tržní principy se v ní nejen z historických důvodů uplatňují pouze velmi omezeně (a otázka je, zda se tak vůbec kdy dělo ve větší míře), pak lze „změnu kurzu“ vnitřního trhu dlouhodobě nejlépe ilustrovat např. na proměnách spotřebitelské politiky, v poslední době na reakci EU na finanční/hospodářskou/dluhovou krizi, odkázat lze ale také na kontroverzní (neboť vnitřně rozporné, a tedy obtížně implementovatelné) dlouholeté hospodářské strategie – Lisabonskou agendu a Evropu 2020.

Ve všech uvedených případech platí (byť výjimky existují!), že vnitřní trh dnes zpravidla není ničím jiným než argumentem pro legislativní aktivitu (posílených) institucí EU, jež ve své podstatě a/nebo v důsledku volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu spíše znesnadňuje. Z celé řady kauz připomeňme např. „polovičatou“ směrnici o službách, snahy o faktické zrušení roamingových služeb mobilních operátorů prostřednictvím cenové regulace, návrh na regulaci hypoték, existenci Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci, tendence zpřísnit pravidla pro vysílání pracovníků do jiného členského státu EU, návrhy na změny způsobu zadávání veřejných zakázek či snahy omezovat ekonomické rozhodování jinými než ryze ekonomickými parametry (viz např. známý tzv. klimaticko-energetický balík).

Lze rozumět argumentu, že když se 27 národních předpisů nahradí jedním unijním, uplatňovaná pravidla se alespoň nominálně zjednoduší (což je relevantní např. v oblasti definování podmínek fungování dopravní, telekomunikační nebo energetické infrastruktury či v oblasti duševního vlastnictví), ovšem tentýž argument je možné i snadno zpochybnit, např. odkazem na legitimitu takovéhoto přístupu, neboť neoddiskutované, rychle přijímané legislativní změny, jež se dnes prakticky bezprostředně dotýkají i podnikatelských subjektů a/nebo občanů (členských států) EU mají mnohem vyšší potenciál k tomu, aby se záhy ukázaly být obsoletními, nebo dokonce kontraproduktivními (a to nejen z ekonomického, ale zejm. politického hlediska). Patrné to bylo (a je) např. při legislativní reakci EU na krizi, kdy se jednotlivé iniciativy, uveřejňované a schvalované v relativně rychlém sledu, vzájemně překrývaly, aniž bylo zřejmé, zda vůbec mohou dosáhnout požadovaného efektu.

Je proto otázkou, zda byl vnitřní trh kdy zcela dotvořen, resp. zda je to vůbec možné. Skutečnost, že celý projekt evropské integrace je mimořádně proměnlivý, je realizován v proměnlivých podmínkách a nemá zřetelně definován konečný cíl, činí ze sousloví „dokončený vnitřní trh“ de facto oxymóron. Nadto lze odkazem na vnitřní trh argumentovat i ve zjevně irelevantních případech typu definování letního času, a i proto si lze jen obtížně představit okamžik, kdy by bylo možné konstatovat, že vnitřní trh je plně funkční.

S ohledem na aktuální dění v eurozóně lze prakticky s jistotou tvrdit, že vnitřní trh zůstane coby koncept základním referenčním bodem aktivit unijních institucí (popř. institucí eurozóny), za skutečné naplnění čtyř svobod ale bude nezbytné zainteresovanými aktéry vést (a vyhrát) ještě mnoho bitev.

Autor: Ondřej Krutílek, psáno pro Euroskop