Proč implementace směrnice o službách tak bolela?

Ondřej Krutílek, Eliška Kroupová, 19.10. 2012, psáno pro Euroskop

Od schválení směrnice o službách uplyne v prosinci 2012 už 6 let. Norma sice byla v jednotlivých členských státech postupně implementována, rozhodně se však nejednalo o proces bez komplikací. Z velké části tomu tak bylo i proto, že předmětem četných kontroverzí byl už samotný návrh z pera nizozemského komisaře pro vnitřní trh a služby Fritze Bolkesteina a způsob jeho přijímání v Radě a EP.

Návrh „směrnice o službách na vnitřním trhu“ byl v kontextu tehdejší (a koneckonců i dnešní) legislativní produkce EU skutečně specifický. Namísto preskriptivní regulace byl založen na ideji, že k posílení vnitřního trhu se službami je třeba dát jejich poskytovatelům nejen jednotná a předvídatelná pravidla, ale především dostatek manévrovacího prostoru, což okamžitě ocenila i řada zainteresovaných aktérů (např. Eurocommerce, ale především Eurochambres). Odbory, reprezentované ETUC, byly ve svém hodnocení pochopitelně střídmější. A nadto se text stal předmětem relativně živých debat i proto, že zahájení příslušného legislativního procesu časově koincidovalo s procesem rozšiřování EU a některé tzv. staré členské státy se proti němu stavěly s tím, že výsledná směrnice přinese výhody zejm. novým členům a v původní „patnáctce“ dojde v důsledku přílivu nových (levných) poskytovatelů ke snížení standardu nabízených služeb.

Fritz Bolkestein, komisař pro vnitřní trh 1999-2004 (foto: Audiovisual Service EU)

Návrh a legislativní proces

Ať už byly proti návrhu snášeny jakékoliv argumenty, realita byla taková, že více než 11 let po formálním završení budování jednotného vnitřního trhu (31. 12. 1992) patřil sektor služeb mezi ty nejméně rozvinuté. Komise proto již v lednu 2001 zahájila „novou strategii pro vnitřní trh na odstranění přetrvávajících bariér v oblasti služeb“, v jejímž rámci o rok a půl později (v červenci 2002) uveřejnila tematickou zprávu a definovala četné nelegislativní i legislativní bariéry, jež by měly být odstraněny. Když v lednu 2004 přistoupila k předložení zmíněného Bolkesteinova návrhu, odůvodnila svůj krok mj. tím, že služby jsou jednou z tzv. čtyř svobod (volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu), na HDP EU a zaměstnanosti se podílejí až 70 %, ale jejich potenciál stále není dostatečně využit.

Celý proces přijímání směrnice o službách byl mimořádně komplikovaný zejm. z toho důvodu, že

1. návrh obsahoval tzv. princip země původu (zjednodušeně řečeno zásadu, že k poskytování služeb kdekoli v EU by měl postačovat jeden živnostenský list nebo analogické oprávnění);

2. nová norma měla mít horizontální charakter (až na několik podstatných výjimek se měla vztahovat na poskytování v zásadě všech služeb).

S oběma položkami měl problém především EP (z poradních institucí pak Hospodářský a sociální výbor, méně již Výbor regionů, který např. podporoval princip země původu). Důkazem je i to, že k završení prvního čtení EP došlo až v únoru 2006, tedy více než 2 roky po předložení návrhu (což je na poměry této instituce velmi neobvyklé) a výsledkem bylo výrazné „osekání“ textu Komise.

Revidovaný návrh z dubna 2006 proto z textu princip země původu de facto odstranil. Nahradilo jej tzv. pravidlo svobody poskytování služeb. Daná změna měla cílovým zemím umožnit omezit na svém území poskytování služeb subjekty z jiných členských států, pokud/dokud nesplní jimi stanovené podmínky. Komise z návrhu odstranila také odkaz na „služby obecného zájmu“ (tj. veřejné služby; jejich zařazení do směrnice by podle EP mohlo ve svém důsledku vést až k jejich extenzivní privatizaci) a nahradila je pojmem „služby obecného hospodářského zájmu“. Nadto Komise upravila seznam oblastí, na něž se budoucí směrnice neměla vztahovat vůbec:

• hazardní hry;
• veškeré daňové otázky;
• přístavní služby;
• doprava;
• služby agentur na zprostředkování dočasné práce;
• zdravotní služby;
• audiovizuální služby;
• sociální služby;
• soukromé bezpečnostní služby.

V prvních 3 případech Komise respektovala názor Rady i EP. Ve zbývajících 6 oblastech se přiklonila k pozici EP, nesouhlasila s ním ale v tom, aby z rámce směrnice byly vyloučeny právní profese a služby a profese spjaté s veřejnou mocí (např. notáři).

Legislativní proces se po předložení nové verze návrhu takřka okamžitě odblokoval; Komise přiznala, že její první návrh nebyl prosaditelný. Rada politickou dohodu o svém společném postoji přijala již v květnu 2006, EP své druhé čtení uzavřel v listopadu 2006 a Rada jej potvrdila v prosinci 2006. Ze strany Rady došlo mezitím ke zpřesnění definic vyloučených služeb, explicitně byla z rámce budoucí směrnice vyňata např. činnost notářů a soudních vykonavatelů. EP pak doplnil pouze 3 změny týkající se procedurálních otázek v oblasti tzv. komitologie, čímž usiloval o posílení své pozice při případných marginálních změnách směrnice.

Co směrnice obsahuje

Směrnice č. 2006/123 o službách na vnitřním trhu pokrývá poskytování služeb při usazení v jiném členském státě i ad hoc poskytování služeb přes hranice a týká se jak poskytování služeb spotřebitelům, tak podnikům a/nebo podnikatelům.

Norma je postavena na principu nediskriminace na základě státní příslušnosti v přístupu ke službám, což se týká jak jejich příjemců, již jsou dokonce obdařeni konkrétními právy (čl. 19-20), tak především jejich poskytovatelů (čl. 14). Směrnice rovněž stanovuje nediskriminační podmínky tzv. povolovacích režimů v případě usazení poskytovatele služeb v jiném členském státě (čl. 9).

Služby vyňaté z působnosti směrnice, jež se nevztahuje na oblast daní, jsou uvedeny v čl. 2 a patří mezi ně

• služby obecného zájmu nehospodářské povahy (např. veřejné školství);
• finanční služby (bankovnictví, pojišťovnictví atd.);
• služby elektronických komunikací;
• doprava (včetně osobní přepravy);
• služby agentur na zprostředkování dočasné práce;
• zdravotní služby (bez ohledu na způsob organizace a financování);
• audiovizuální služby;
• činnosti spojené s výkonem veřejné moci;
• telekomunikační služby;
• soukromé bezpečnostní služby;
• hazardní hry;
• sociální služby;
• služby poskytované notáři a soudními vykonavateli.

Směrnice se podle čl. 17 nevztahuje ani na služby spojené s provozem distribučních sítí (elektřina, plyn) a poštovní služby. V zásadě lze konstatovat, že směrnice o službách neupravuje ty oblasti, které jsou předmětem jiných unijních norem a/nebo jejich relativně volná úprava by byla na úrovni EU kontroverzní.

Norma by měla pronikání na zahraniční trhy napomáhat zejm. konceptem jednotného kontaktního místa (single point of contact). Jejich zřízení ve všech členských státech (v ČR na živnostenských úřadech) bylo motivováno záměrem umožnit poskytovatelům služeb splnit veškeré administrativní požadavky cílové země ideálně již „doma“ (díky součinnosti s ostatními orgány veřejné správy skrz systém IMI), přičemž platí, že pokud by nedošlo k jejich včasnému vyřízení, uplatní se institut tzv. tichého souhlasu (čl. 13, odst. 4) a poskytovatel služby může svou činnost začít vykonávat.

Důležitým aspektem směrnice je i zachování existující úrovně ochrany spotřebitele (čl. 20-22, 26). Formální aspekty vzniku, změn i zániku právních vztahů musí nadále splňovat veškeré národní normy. I zde hraje důležitou roli administrativní spolupráce členských států. Při případném porušení legislativy (byť národní) musí dotčený cílový členský stát informovat stát původu a Komisi (čl. 28, 32) a všechny členské státy původu musí zajistit účinnou kontrolu „svých“ poskytovatelů služeb.

Problém implementace (a pozice ČR)

Implementační lhůta směrnice byla 3letá a vypršela 28. 12. 2009. V tom, zda a jak jednotlivé členské státy normu ve vymezeném časovém intervalu provedly, se nezřídka odrážely i jejich postoje v průběhu legislativního procesu, který vedl k jejímu přijetí.

Např. ČR návrh směrnice od počátku podporovala – dokonce chtěla v rámci směrnice zachovat nejen audiovizuální či (alespoň soukromé) zdravotní služby, ale i služby obecného zájmu -, proto neměla problém ani s její formální, ani s reálnou implementací (dokončila ji jako čtvrtá po Dánsku, Rumunsku a Maďarsku v září 2009). Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR po schválení směrnice označilo za hlavní přínos vznik jednotných kontaktních míst, jež by měla výrazně snížit administrativní zátěž (když už nebyl akceptován princip země původu), a danou pozici česká vláda jako celek v podstatě zastává dodnes. ČR podporuje plnou digitalizaci jednotných kontaktních míst a vyžaduje aktivní jednání Komise proti členským státům aplikujícím neospravedlnitelné a nadstandardní požadavky na (přeshraniční) poskytovatele služeb. V souvislosti sdělením Komise „Partnerství pro nový růst ve službách 2012-2015″ je ČR připravena podpořit adekvátní regulativní opatření Komise na odstranění překážek volného pohybu služeb v EU, s čímž souvisí i její podpora nově navrhovaným nástrojům, jako je např. komplexní databáze tzv. povolovacích režimů.

Komise tyto a obdobné iniciativy nejenže vítá, ale i aktivně podporuje. Např. Řecko mělo s implementací směrnice o službách problém ještě více než 2 roky poté, co už měla být provedena, a Komise proto řízení o porušení povinnosti proti této zemi formálně uzavřela až 31. 5. 2012.

Celkově Komise dané řízení přinejmenším zahájila takřka u poloviny (13) členských států. Krom zmíněného Řecka mezi ně patřily státy Belgie, Francie, Irsko, Kypr, Lucembursko, Německo, Portugalsko, Rakousko, Rumunsko, Slovensko, Švédsko a Velká Británie, přičemž 3 země (Německo, Rakousko a Řecko) byly dokonce i symbolicky pokutovány (141 362,55 €, 44 876,16 €, resp. 51 200,10 €), přestože např. Německo se podobně jako Francie pokusilo směrnici o službách implementovat relativně jednoduchým způsobem – přijetím jediného (horizontálního) zákona.

Pokud jde o meritum věci, Komise v průběhu implementace sledovala zejm. přijímání příslušných zákonů, zavádění jednotných kontaktních míst, administrativní spolupráci a využívání systému IMI. Ještě v prosinci 2010, tedy rok poté, co měla být směrnice plně implementována, ale náležitě nefungovaly elektronické procedury jednotných kontaktních míst a poskytování informací v Belgii, Bulharsku, Irsku, na Kypru a Maltě.

Zainteresovaní aktéři o stavu implementace dlouhodobě podávají ještě plastičtější obrázek. Eurochambres, BusinessEurope a Eurocommerce vydávají pravidelná hodnocení členských států a/nebo navrhují i změny směrnice jako takové. Eurochambres v únoru 2010 seřadila členské státy podle míry implementace směrnice o službách do 3 skupin (dobrá, průměrná, špatná; ČR byla zařazena mezi země, v nichž bylo identifikováno nejméně problémů). BusinessEurope s Eurocommerce zase cílí mj. na snížení počtu regulovaných služeb, zlepšení procesu uznávání kvalifikací či na odstranění kontraproduktivních požadavků národních legislativ (nároky na pojištění, právní formy, požadavky na vlastnictví ap.).

Lze očekávat, že Komise na uvedené požadavky v blízké budoucnosti zareaguje. Ostatně již v červnu 2012 uveřejnila výše zmíněné sdělení o provádění směrnice o službách a do konce roku 2013 by např. mělo být k dispozici hodnocení potenciálních dobrovolných opatření členských států v oblasti přeshraničního poskytování služeb v sektoru pojišťovnictví. To znamená, že Komise zcela nevylučuje možnost omezení počtu regulovaných služeb. Nadto hodlá otázku naplňování pravidel směrnice o službách učinit standardní součástí tzv. evropského semestru a v roce 2013 spustit kampaň na „zviditelnění“ jednotných kontaktních míst. Od členských států se mezitím očekává, že omezí své často absurdní (protekcionistické) požadavky související s místem pobytu poskytovatele služeb.

Autor: Ondřej Krutílek za přispění Elišky Kroupové, psáno pro Euroskop