Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Proč představuje bankovní unie problém?

Ondřej Krutílek, 6.12. 2012, psáno pro Euroskop

Sousloví „bankovní unie" v posledních týdnech stále více rezonuje nejen v kuloárech unijních institucí, ale především mezi reprezentanty jednotlivých členských států, které by měly její vznik posvětit. Proč tomu tak je, je nasnadě: usilovně se hledá řešení pro churavějící eurozónu. Otázkou zůstává, zda takovým řešením může být právě bankovní unie.

Nejprve je třeba si přesně definovat, co má bankovní unii v pojetí EU tvořit. Podle Komise, resp. jejího Plánu ustavení bankovní unie ze září 2012, má mít tyto základní komponenty: jednotné kapitálové požadavky na banky; jednotný mechanismus dohledu nad bankami; společný systém pojištění bankovních vkladů; společný rámec pro řešení problémů bank v krizi. Všechny uvedené součásti bankovní unie mají být uvedeny do praxe prostřednictvím zcela nové nebo revidované legislativy.

Nejdůležitější návrhy Evropské komise k bankovní unii

Jednotné kapitálové požadavky na banky

  • Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky (KOM(2011)452)
  • Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu k činnosti úvěrových institucí a o obezřetnostním dohledu nad úvěrovými institucemi a investičními podniky a o změně směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/87/ES o doplňkovém dozoru nad úvěrovými institucemi, pojišťovnami a investičními podniky ve finančním konglomerátu (KOM(2011)453)

Jednotný mechanismus dohledu nad bankami

  • Návrh nařízení Rady, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (KOM(2012)511)
  • Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) č. 1093/2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví), pokud jde o jeho vztah k nařízení Rady (EU) č. .../..., kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (KOM(2012)512)

Společný systém pojištění bankovních vkladů

  • Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady .../.../EU o systémech pojištění vkladů [přepracované znění] (KOM(2010)368)

Společný rámec pro řešení problémů bank v krizi

  • Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení problémů úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 77/91/EHS a 82/891/ES, směrnice 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES a 2011/35/ES a nařízení (EU) č. 1093/2010 (KOM(2012)280)

 

Když se o bankovní unii hovoří, a to i mezi zasvěcenci, bohužel se běžně zmiňuje pouze druhá z uvedených komponent, tedy jednotný mechanismus dohledu neboli SSM (sin­gle supervisory mechanism), resp. obtížné projednávání příslušných legislativních návrhů (KOM(2012)511 a KOM(2012)512) nejen v EP, ale i v Radě. Má to sice svoji logiku, zejm. proto, že právě tyto texty byly Komisí předloženy nejpozději, a přitom by měly být schváleny nejdříve (aby bylo možné - v dohledné době nejspíše především ve Španělsku - realizovat přímou rekapitalizaci bank prostřednictvím unijního „záchranného fondu" ESM). Málokomu pak ale dochází reálný rozměr projednávaných kroků a potenciální dopady bankovní unie na bankovní systémy nejen států eurozóny, ale všech členských států EU.

Jinak řečeno, koncept bankovní unie nevznikl stricto sensu v září 2012 s uveřejněním Plánu ustavení bankovní unie a návrhů zavádějících SSM, ale začal se rodit nejpozději v červenci 2010, kdy byl předložen návrh revize směrnice o systémech pojištění vkladů, a podle některých názorů dokonce ještě dříve - již v září 2009, kdy byl uveřejněn balík návrhů na posílení finančního dohledu působícího v celé EU jak na makro-, tak na mikroúrovni (z hlediska bankovní unie je relevantní zejm. Evropský orgán pro bankovnictví neboli EBA /European Banking Authority/ vzniklý 1. 1. 2011 dle nařízení č. 1093/2010).

Parametr času je ostatně určující pro všechny kroky, které s bankovní unií nějak souvisejí, primárně pak v tom smyslu, že jde o kroky nezřídka konjunkturální. Jejich cílem je z pochopitelných důvodů reagovat na nepříznivé trendy v evropské nebo světové ekonomice. V praxi je ale téměř bezvýhradně přijímána poměrně rigidní legislativa, která na základě minulé zkušenosti stanovuje přísná pravidla pro ne zcela předvídatelnou budoucnost.


Celý problém má hned několik rovin

1. Veškerá (legislativní) reakce na finanční/hospodářskou/dluhovou krizi probíhá již více než 4 roky značně nekoordinovaně s (naivním) přesvědčením, že pouhé přijetí nových nebo revidovaných pravidel automaticky povede k nápravě (přestože k dosud platné legislativě členské státy i Komise mnohdy přistupovaly více než laxně; srov. Pakt stability a růstu). Nic nenasvědčuje tomu, že by bankovní unie měla být výjimkou. Spíše toto pravidlo potvrdí.

2. Všichni dotčení aktéři (Komise, Rada, EP) jsou v důsledku pod značným časovým tlakem, aby co nejdříve vznikla a začala se uplatňovat alespoň nějaká opatření, což vede k tomu, že jednání o nich jsou ex definitio uzavřená a náchylná ke generování (nezamýšlených) chyb.

3. Z meritorního hlediska je zásadní, že unijní normotvorba de facto nevychází pouze z Komise, ale má původ i včlenských státech (na bankovní unii mají krom zadlužených členů eurozóny zájem zejm. ty země, které do projektu společné evropské měny nainvestovaly značný finanční i politický kapitál) nebo na mezinárodních fórech (např. kapitálové požadavky na banky, známé pod označením „Basel III", byly definovány Basilejským výborem pro bankovní dohled vzáří 2010).

Její výstupy přitom mají být jednotně implementovány v divergentním prostředí dnešní EU, která se člení minimálně na 2 skupiny zemí s různými potřebami a zájmy:

  • státy participující na projektu hospodářské a měnové unie, tedy státy eurozóny, a
  • státy používající zrůzných důvodů i nadále vlastní národní měny.

Při vědomí všech uvedených skutečností je mnohem obtížnější šmahem odmítnout názory těch, již se k vybudování bankovní unie vyslovují poněkud zdrženlivěji (nehledě na její zasazení do ještě širšího rámce „skutečné hospodářské a měnové unie", jak ji ve své zprávě z června 2012 popisuje předseda Evropské rady Herman Van Rompuy a jak ji v listopadu 2012 v tzv. blueprintu definoval předseda Komise José Manuel Barroso).

Např. ČR rozhodně nemá zájem na tom, aby eurozóna nekoordinovaně erodovala, zvláště když jejím nejdůležitějším obchodním partnerem je Německo, (jak dnes, tak s největší pravděpodobností i v budoucnu) klíčový stát projektu hospodářské a měnové unie. Na druhou stranu to ale automaticky neznamená, že bude bezvýhradně podporovat i to, o čem její reprezentanti nejsou plně přesvědčeni, a bude rezignovat na řádné, časově „nepredefinované" projednání navrhovaných kroků. Výsledkem by totiž byla, kulantně řečeno, legální, avšak nepříliš legitimní pravidla. (Ostřeji by bylo možné totéž vyjádřit i tak, že někteří aktéři, zejm. instituce EU typu Komise a EP, využívají stávající obtížné situace k přenesení dalších kompetencí z členských států na úroveň EU, aniž by byl kdokoliv z nich s to garantovat, že to bude z ekonomického, ale i politického hlediska dostatečně efektivní.)


Jak "číst" debatu


Právě tak je vhodné číst debatu.

  • zda by vklady drobných střadatelů měly být vcelé EU trvale kryty až do výše 100 tis. €, aby bylo 100% odškodněno 95 % majitelů účtů (srov. KOM(2010)368);
  • zda by EBA měl být oprávněn požadovat, aby banka nebo bankovní skupina vkritickém stavu např. změnila svou právní nebo funkční strukturu (aniž by se tak zcela vyloučila možnost jejich saturace zveřejných prostředků; srov. KOM(2012)280);
  • zda a jak by vSSM měly být zastoupeny členské státy, které nepoužívají euro (neboť Rada guvernérů ECB, jež by vedle EBA měla dohled realizovat, disponuje ze smluv primárně jen pravomocemi vůči státům eurozóny; srov. KOM(2012)511 a KOM(2012)512);
  • zda by se měl SSM týkat všech cca 6 tis. bank vcelé eurozóně (tedy nejen např. těch, jejichž pád by mohl představovat systémové riziko; srov. KOM(2012)511 a KOM(2012)512).

Nejen v ČR existují obavy z toho, že banky by kvůli společnému systému pojištění vkladů (a společnému rámci pro řešení problémů bank v krizi) byly nuceny uměle navýšit své rezervy - a/nebo adekvátně snížit objem svých disponibilních prostředků -, nehledě na

  • morální hazard, „vzkaz" spotřebitelům, že je lhostejné, jaké bance/bankám prostředky svěří, neboť náhrady se jim dostane fakticky vždy, či
  • možnost, že by si zahraniční bankovní „matky" z českých „dcer" udělaly (slovy viceguvernéra ČNB Vladimíra Tomšíka) „pohodlný finanční polštář" (dlouhodobě ziskové a zdravé české banky, disponující více vklady než úvěry, jsou z94 % vzahraničním vlastnictví a formálně jde o dceřiné společnosti; eventualita měnit právní nebo funkční strukturu bank/bankovních skupin vkritickém stavu by mj. umožnila proměnit „dcery" v pouhé pobočky, jejichž chod by byl mimo dohled ČNB /dnes pobočky tvoří jen 11,2 % celkových aktiv/, a tedy by potenciálně ohrožoval finanční stabilitu ČR jako celku, což ostatně na jednáníRady 4. 12. 2012 artikuloval i ministr financí Miroslav Kalousek).

V obecnější rovině je problémem skutečnost, že stávající politické uspořádání EU (prozatím) neumožňuje vznik fiskální unie (kdy jednotlivé členské státy např. prostřednictvím společného systému pojištění vkladů otevřeně intervenují do řešení problémů v jiných státech). Naopak bankovní unie má (např. podle Velké Británie, ale i ČR) potenciál ohrozit integritu jednotného vnitřního trhu.

Jisté je v tuto chvíli jen jedno: EU o bankovní unii čeká ještě velký boj. Ovšem zatímco jindy bývá otázkou povětšinou pouze to, kdy a na čem se zainteresovaní aktéři dohodnou, v případě bankovní unie není jasné, zda se - ve světle naznačených sporných bodů - na půdorysu EU-27 dohodnou vůbec.

Autor: Ondřej Krutílek, psáno pro Euroskop

Autor je analytik legislativy Evropské unie a šéfredaktor Revue Politika. Od roku 2004 působí v Centru pro studium demokracie a kultury.

Další články v rubrice

Jaké změny přinese nový víceletý rozpočet EU?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 20. 6. 2018

EU bojuje proti podvodům s DPH. Daří se jí to?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 4. 6. 2018

Podaří se EU dokončit Strategii pro jednotný trh v roce 2018?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 5. 4. 2018

Panuje kolem nové ochrany osobních údajů zbytečná panika?

Magda Komínková, psáno Euroskop, 27. 3. 2018

Jak vznikalo nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR)?

Magda Komínková, psáno Euroskop, 27. 3. 2018