Ondřej Krutílek, 14.12. 2012, psáno pro Euroskop
V souvislosti s jednáními o nové finanční perspektivě EU pro roky 2014-2020 se na pozadí klíčových debat o příjmech a výdajích rozhořel i spor o novém finančním instrumentu, jemuž nikdo ze zasvěcených neřekne jinak než CEF. Co to CEF je a proč s ním mají některé členské státy včetně ČR problém, shrnuje následující stručný text.
Co je to CEF
Pod zkratkou CEF se skrývá Nástroj pro propojení Evropy (anglicky Connecting Europe Facility). V novém sedmiletém programovacím období by měl nový fond (podle původního návrhu Komise) disponovat celkově 50 mld. € na financování infrastrukturních projektů s tím, že 31,694 mld. € bude nasměrováno do sektoru dopravy, 9,121 mld. € do sektoru energetiky a 9,185 mld. € do sektoru telekomunikací.
CEF by měl být inovativní ve 2 základních ohledech.
Zaprvé, na infrastrukturní projekty by jeho prostřednictvím mělo být – v souladu s dlouhodobou strategií EU Evropa 2020 – alokováno až čtyřnásobné množství prostředků (namísto cca 12 mld. € v rámci současné finanční perspektivy plných 50 mld. €). Současně by prostředky z CEF měly být vynakládány synergičtěji a efektivněji (kromě grantů by mělo být možné využívat např. i projektové dluhopisy s garancemi ze strany EIB a rozpočtu EU či jiné „inovativní finanční nástroje“, např. investiční fondy rizikového kapitálu).
Zadruhé, CEF by měl být formálně součástí strukturální politiky EU cílící (zjednodušeně řečeno) na snižování hospodářských a/nebo sociálních rozdílů mezi regiony EU. Nástroj by měl konkrétně podporovat např. rozvoj dopravy s nízkými emisemi CO2, v oblasti energetiky by měly být investice směřovány na zajištění energetické bezpečnosti, včetně propojení energetických sítí a podpory obnovitelných zdrojů energie. Pokud jde o transevropskou telekomunikační síť, měla by se systematicky odstraňovat „úzká místa“ (bottlenecks), což znamená především dobudování širokopásmové sítě pro vysokorychlostní připojení k internetu. Projekty označené jako prioritní by měly být realizovány do konce roku 2020.
Ďábel je skryt v detailu
Potud vše v pořádku; stran základního vymezení CEF mezi nejdůležitějšími zainteresovanými aktéry, tedy Komisí, Radou a EP, žádné zásadní spory neexistují. Ďábel je totiž – v souladu s okřídleným tvrzením – skryt v detailu.
Největší obavy vzbuzuje idea naplnit CEF z 20 % prostředky z Fondu soudržnosti (neboli Kohezního fondu). Jinak řečeno, z Kohezního fondu by mělo být do CEF přesunuto 10 mld. € a ty by pak měly být k dispozici všem členským státům s HND na hlavu nižším než 90 % průměru HND EU (patří mezi ně i ČR) bez ohledu na jejich tzv. národní obálky. Některé zdroje dokonce hovoří o tom, že skutečným záměrem Komise je, aby daných 10 mld. € bylo k dispozici celé EU-27 (patrně po roce 2016), což by nejspíše mělo za následek celkově nižší alokaci peněz kohezním zemím jako takovým, neboť na realokovaných 10 mld. € by si patrně „sáhly“ zejm. starší (a s výjimkou Řecka a Portugalska bohatší) členské státy. K tomu všemu se ještě přidává navrhovaná možnost Komise do poloviny roku 2018 přesunout prostředky CEF (byť s výjimkou „kohezních“ 10 mld. €) např. z dopravy na energetiku, což by předvídatelnost tohoto nástroje dále snížilo. Nehledě na fakt, že opatření k podpoře prostřednictvím finančních nástrojů (tj. ne prostřednictvím grantů) by se měla vybírat na základě zásady „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“ (sic!).
Dalším problémem je navrhovaný „ideologický“ výčet uznatelných nákladů (tedy nákladů, jež je možné zahrnout do projektů financovaných z CEF a nechat si je z CEF také uhradit). Zatímco např. náklady na studie analyzující dopad projektů na životní prostředí nebo jejich soulad s unijní legislativou by uznatelnými být měly (patrně proto, že mají „evropskou přidanou hodnotu“), z hlediska členských států mnohem podstatnější výdaje související např. s nákupem pozemků či DPH už ne. Obdobné hodnocení analogicky platí i o míře spolufinancování konkrétních projektů. Např. v případě dopravy by spolufinancování, pohybující se v závislosti na předmětu projektu od 20 % do 50 %, mělo být možné navýšit až o 10 procentních bodů u těch opatření, která dosahují cílů zmírnění klimatu, zvyšují odolnost vůči klimatu a/nebo snižují emise skleníkových plynů.
Kontroverzí není prosto ani řízení CEF, jež by mělo být výrazně centralizované, a to ve prospěch Komise. Měla by to být právě ona, kdo by měl přijímat tzv. pracovní programy pro 1 nebo více odvětví a 1 rok nebo více let, byť vždy v součinnosti s členskými státy reprezentovanými koordinačním výborem. Krom toho by Komise měla být oprávněna (1) bez časového omezení (2) v přenesené pravomoci (3) doplňovat nebo (4) pozměňovat přílohu nařízení, kterým si vytváří CEF, což by v praxi mělo zásadní význam především v případě tzv. společného víceletého pracovního programu, na který by mělo být alokováno 80-85 % prostředků CEF vyhrazených na dopravu. Jinak řečeno, 25,3552-26,9399 mld. €, tedy až 54 % prostředků CEF, by ve výsledku mohlo být vynaloženo na priority definované primárně na nadnárodní úrovni (s argumentem „evropské přidané hodnoty“). V příloze návrhu nařízení, kterým se vytváří CEF, jsou totiž uvedeny „předvybrané“ projekty a/nebo priority, které by měly být z nástroje (lhostejno zda v oblasti dopravy, energetiky či telekomunikací) financovány. A její změny v režimu přenesené pravomoci by Komisi fakticky zcela rozvazovaly ruce.
Všechny uvedené důvody vedou nejen ČR, ale i jiné členské státy – tu více, tu méně – k tomu, že se v průběhu jednání o nové finanční perspektivě snaží (1) redefinovat objem prostředků, jimiž by měl CEF disponovat, a (2) pozměnit návrh nařízení, kterým si vytváří CEF, resp. návrh nařízení o hlavních směrech pro rozvoj transevropské dopravní sítě, návrh nařízení o hlavních směrech transevropských telekomunikačních sítí a návrh nařízení o hlavních směrech transevropské energetické infrastruktury (to ostatně představuje další problém: z formálního hlediska tvoří návrh nařízení, kterým se vytváří CEF, na jedné straně a návrhy nařízení o hlavních směrech na straně druhé zbytečně komplikovaný a nepřehledný celek, např. zmíněné „předvybrané“ projekty a/nebo priority jsou poněkud nelogicky součástí návrhu nařízení, kterým se vytváří CEF, ne součástí věcných návrhů nařízení o hlavních směrech).
Co (a jak) dál
Kyperské předsednictví v říjnu 2012 navrhlo, aby bylo na CEF alokováno nejvýše 36,314 mld. €, před summitem Evropské rady v listopadu 2012 pak danou sumu navýšilo na 46,249 mld. €, tedy takřka na původní úroveň navrhovanou Komisí (do sektoru dopravy mělo být nasměrováno 29,66 mld. €, do sektoru energetiky 8,266 mld. € a do sektoru telekomunikací 8,323 mld. €), aby ji předseda Evropské rady Herman Van Rompuy přímo na summitu opět snížil – o 5 mld. € na 41,249 mld. € (do sektoru dopravy by mělo jít 26,948 mld. €, do sektoru energetiky 7,126 mld. € a do sektoru telekomunikací 7,175 mld. €). Sluší se nicméně poznamenat, že i prvně zmíněná, výrazně ponížená suma by znamenala svého druhu vítězství, neboť v porovnání se stávající finanční perspektivou by byla stále více než trojnásobná. A ti, již mají pochybnosti o „blahodárnosti“ keynesiánského financování infrastrukturních projektů z veřejných prostředků (např. i ČR, zejm. v oblasti telekomunikací, méně v sektoru energetiky a nejméně v oblasti dopravy), by mohli argumentovat tím, jak „ušetřili“.
Zdá se, že v následujícím období bude předmětem debat především suma, jíž by měl CEF v období 2014-2020 disponovat, přičemž platí, že Komise se v tomto ohledu bude moci opřít výhradně o EP, který ji, pokud jde o samostatné nakládání s co největším objemem finančních prostředků, obecně podporuje. Členské státy, jak lze usuzovat z dosavadních jednání, budou přinejlepším argumentovat opačně, spíše si ale z CEF udělají „obětního beránka“: z jejich pohledu jsou rozhodně podstatnější negociace o penězích na strukturální/regionální politiku a/nebo politiku zemědělskou. Až poté lze čekat výraznější posun v jednáních o samotném meritu návrhu nařízení, kterým se vytváří CEF. Fakt, že by o něm měly 18. 12. 2012 hlasovat výbory ITRE a TRAN, na tom nic podstatného nemění. Snad s jedinou výjimkou: po hlasování bude možné nahlédnout, nakolik zainteresovaní aktéři návrh skutečně pochopili a pokusili se jej lobbingem změnit ve svůj prospěch.
Je totiž očekávatelné, že na revizi řady ustanovení (včetně těch zmíněných výše) měli a mají zájem nejen členské státy, ale zejm. regiony nebo municipality, jež by měly být k infrastrukturním projektům financovaným z CEF nakonec nejblíže. Ovšem zatímco členské státy jsou dostatečně reprezentovány v Radě, regionům a municipalitám obdobná platforma v EU schází (poradní Výbor regionů je jí jen formálně). Proto je pro ně poměrně efektivní obracet se na EP, a tím pádem – v zájmu řešení svých problémů – „přeskakovat“ národní rovinu vládnutí. Jsou i tací, již tvrdí, že právě to je dosud podceňovaná taktika unijních institucí – uplatnění staré dobré zásady „rozděl a panuj“, tentokrát v neprospěch členských států. To už je ale jiná, mnohem delší písnička…
Autor: Ondřej Krutílek, psáno pro Euroskop
