Evropský účetní dvůr, 8.9. 2008
Nedávno publikovaná zpráva Účetního dvora o auditu evropských regulačních agentur nešetří kritikou. Regulační agentury dosud nesplnily požadavky Komise v souvislosti se správní a finanční reformou Evropské Unie z roku 2000.
Od cílů k výsledkům
Jedním z hlavních cílů uvedené reformy bylo změnit řízení veřejné správy Evropské unie na tzv. výsledkově orientované. Co to znamená? Zjednodušeně řečeno musí subjekty Evropské unie zavést takové postupy a nástroje, s jejichž pomocí dosáhnou výsledků, které si stanovily ve svých pracovních programech.
Konkrétně regulačním agenturám ukládá finanční nařízení povinnost stanovit si konkrétní, měřitelné a časově vymezené cíle a jejich dosahování měřit pomocí výkonnostních ukazatelů. Agentury by dále měly provádět pravidelné monitorování svých aktivit, předkládat výroční zprávy a podrobit výsledky své práce následnému hodnocení. Své rozpočty by agentury neměly nadále sestavovat klasicky podle povahy výdajů, ale podle činností.
Audit Účetního dvora proběhl v letech 2005 až 2007 a jeho cílem bylo zjistit, do jaké míry byly požadavky evropské legislativy na výkonově orientované řízení naplněny.
Účetní dvůr formuloval svá zjištění na základě dotazníku, na který odpovědělo celkem čtrnáct regulačních agentur. Osm z nich pak bylo vybráno pro kontrolu na místě. Jen pro představu, rozpočet prověřovaných agentur na rok 2007 dosahoval částky 556 milionů eur.
Regulační agentury
Regulační agentury jsou nezávislé a specializované subjekty, odpovědné za provádění některých aspektů odvětvových politik Společenství. Vznikají nařízením Rady nebo společným rozhodnutím Rady a Evropského parlamentu. Většina agentur je zčásti nebo plně financována ze souhrnného rozpočtu EU.
V rámci svého auditu prověřil Účetní dvůr následující agentury:
Evropskou agenturu pro životní prostředí, která podporuje udržitelný rozvoj a napomáhá k dosažení zlepšení životního prostředí v Evropě prostřednictvím poskytování včasných a spolehlivých informací politickým činitelům i veřejnosti;
Evropský úřad pro bezpečnost potravin, jenž poskytuje nezávislá vědecká stanoviska a technickou podporu činnosti EU ve všech oblastech, které mají přímý nebo nepřímý vliv na bezpečnost potravin a krmiv;
Evropskou agenturu pro léčivé přípravky, jejímž posláním je chránit a propagovat veřejné zdraví a zdraví zvířat prostřednictvím hodnocení humánních a veterinárních léčivých přípravků a dozoru nad nimi;
Evropskou agenturu pro námořní bezpečnost, která poskytuje technickou podporu a poradenství pro Komisi a členské státy v klíčových oblastech námořní bezpečnosti a kontroluje způsoby, jakými členské státy a organizace provádějí právní předpisy EU;
Evropskou agenturu pro bezpečnost sítí a informací, jenž poskytuje poradenství a pomoc Komisi a členským státům v oblasti bezpečnosti informací a při řešení problémů v oblasti bezpečnosti hardwarových nebo softwarových produktů;
Evropskou nadaci pro zlepšení životních a pracovních podmínek, která je poradním orgánem Evropské komise v oblasti plánování a navrhování lepších životních a pracovních podmínek v Evropě;
Evropskou agenturu pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států EU (FRONTEX), jejímž úkolem je koordinovat spolupráci členských států v oblasti řízení vnějších hranic;
Evropskou agenturu pro bezpečnost a ochranu zdraví při práci, která přispívá ke zlepšování bezpečnosti a ochrany zdraví při práci tím, že shromažďuje a šíří znalosti týkající se zejména prevence v oblasti BOZP.
Z uvedeného je zřejmé, že posláním většiny agentur je poskytovat poradenství a technickou podporu. Účetní dvůr přiznává, že výsledky jejich činnosti nejsou vždy snadno kvantifikovatelné. Zatímco v komerční sféře se výkonnost snáze hodnotí na základě finančních ukazatelů, v oblasti veřejné administrativy je situace složitější. Aplikace přístupu řízení zaměřeného na výsledky je proto pro regulační agentury velkou výzvou.
Význam plánování
Prvním krokem k úspěšné aplikaci přístupu zaměřeného na dosahování výsledků je pravidelné roční i víceleté plánování. V rámci plánování by si měly agentury určit jasné cíle, specifikovat kroky, které je třeba podniknout k jejich realizaci a definovat potřebné zdroje. Měly by si rovněž stanovit přesný časový plán.
Víceleté plánování přináší agenturám několik nesporných výhod. Umožňuje jim stanovit si střednědobé cíle a určit si takové výkonnostní ukazatele, s jejichž pomocí budou moci hodnotit dosažený pokrok. Zpráva Účetního dvora však uvádí, že většina agentur prováděla víceleté plánování jen v případě, že to jejich základní právní předpis výslovně vyžadoval. Nicméně ani potom agentury nedokázaly potenciálních výhod víceletého plánování využít. Nedefinovaly totiž dostatečně jasně očekávané výsledky, čímž znemožnily následné posouzení pokroku za období, na které se daný plán vztahoval. Kromě toho opomíjely otázku lidských zdrojů, a to i přesto, že právě lidské zdroje bývají závažným omezujícím činitelem. Většina agentur navíc nezajistila sladění svých víceletých programů s odvětvovou strategií Společenství.
Praktickým nástrojem usnadňujícím programování je tzv. předběžné hodnocení. V ideálním případě by měl být tomuto hodnocení podroben každý návrh programu nebo činnosti. Jedná se o jakousi studii proveditelnosti, která analyzuje problémy, které je třeba vyřešit, stanovuje cíle, předjímá výsledky, porovnává možné alternativy řešení a vyhodnocuje rizika s nimi spojená, přihlíží k dřívějším zkušenostem, určuje finanční i lidské zdroje potřebné k dosažení výsledků a rozpoznává vhodný systém monitorování. Z výsledků auditu je však zřejmé, že agentury předběžná hodnocení svých víceletých plánů neprováděly.
V oblasti ročního programování je situace o něco optimističtější. Všechny agentury totiž plnily povinnost vytvářet roční plány. Nicméně i tady auditoři upozornili na některé nedostatky. Agentury například nepopsaly jednotlivé aktivity téhož pracovního programu se stejnou precizností. V důsledku toho bylo velmi obtížné monitorovat přidělené zdroje a identifikovat dosažené výsledky. Zpráva rovněž uvádí, že struktura ročních plánů většiny agentur se každý rok měnila a nebylo tudíž možné programy rok od roku srovnávat. A konečně, měla-li agentura víceletý plán, přihlížela k němu při vypracovávání ročního programu jen nepatrně.
Pokulhávající monitoring
Dalším důležitým článkem v pomyslném řetězci procesů spojených s řízením zaměřeným na výsledky je monitorování dosaženého pokroku. Efektivní nástroje monitorování by měly vedení agentury umožnit sledovat, do jaké míry je plněn pracovní program. Finanční nařízení vyžaduje, aby si agentury za tímto účelem stanovily soubor jasných výkonnostních ukazatelů, které proces monitorování výrazně usnadní. Ve skutečnosti však většina agentur tyto ukazatele nepoužívala.
Bílou vránou mezi prověřovanými agenturami byla Evropská agentura pro životní prostředí, která zavedla úplný systém kontroly řízení svého pracovního programu. Integrovaný monitorovací systém této agentury spojuje nejrůznější počítačové aplikace řízení, jako jsou finanční aplikace, aplikace pro řízení lidských zdrojů, systém zaznamenávání pracovní doby a systém pro řízení zveřejňování publikací. Vedení agentury tak může sledovat pokrok v uskutečňování projektů a využívání zdrojů v reálném čase. Účetní dvůr je přesvědčen, že by tento systém mohly převzít i ostatní agentury.
Příliš popisné zprávy
Jak již bylo řečeno, finanční nařízení také ukládá agenturám povinnost poskytovat každoročně zprávy o své činnosti. Tyto zprávy musí obsahovat přesný a úplný přehled uskutečněných aktivit, použitých zdrojů a dosažených výsledků. Výsledky by přitom měly být vyhodnoceny vzhledem k cílům stanoveným v pracovních programech agentur.
Z auditu vyplývá, že všechny agentury předložily na konci rozpočtového roku zprávu o své činnosti. Většina zpráv však byla pouze popisná. Vysvětlovala povahu a rozsah aktivit, v některých případech použité zdroje. Obsahovala ale příliš málo informací o výsledcích. Zprávy většinou nezmiňovaly ani překážky a problematické situace, které nastaly v praxi. Agentury tím přišly o cennou možnost poučit se a využít nabytých zkušeností při přípravě budoucích programů.
Účetní dvůr se domnívá, že pokud správní rady agentur vycházely opravdu jen ze zpráv, které jim byly předloženy, nemohly přesně určit důsledky ani dopady činností agentur.
Omezená kvalita hodnocení
Logickým zakončením každého programu a činnosti je závěrečné hodnocení. Pokud je správně provedeno, poskytuje užitečné informace pro zlepšení plánování a pravidelnou aktualizaci strategií. Možnosti takových hodnocení ale byly logicky sníženy dříve zmíněnými nedostatky, tedy často problematickou úrovní víceletých plánů a absencí jasně stanovených cílů a ukazatelů měření výsledků
Účetní dvůr rovněž poukázal na riziko, pokud jde o nezávislost úsudku odborníků. Jako příklad uvádí Evropskou agenturu pro bezpečnost a ochranu při práci, která zadala externí hodnocení své činnosti několikrát po sobě týmž konzultantům. Kromě toho auditoři kritizují laxní přístup vedení agentur k hodnotícím zprávám. Správní orgány sice ve všech případech závěry hodnotitelů přezkoumaly, nevyžadovaly ale žádná nápravná opatření.
Několik rad na závěr
Na základě auditních zjištění vypracoval Účetní dvůr řadu doporučení. Agentury by měly převést své strategie do víceletého pracovního programu doplněného jasnými cíli a ukazateli výkonnosti. Měly by také systematicky používat předběžná hodnocení a zavést nástroje kontroly řízení svých pracovních programů. Zkušenosti některých z agentur by přitom mohly být ku prospěchu ostatních. Zprávy o činnosti by měly kromě popisu provedených akcí poskytnout posouzení dosaženého pokroku s ohledem na cíle stanovené ve víceletých programech. V zájmu jasného plánování a transparentnosti řízení by měly agentury sestavovat své rozpočty podle činností, nikoli podle povahy výdajů.
| Další informace k článku |
Autor: Jan Kinšt a Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr
