Jan Kinšt, Martina Melíšková, 20.2.2013 (Evropský účetní dvůr)
Zpráva nejen pro české zemědělce o auditu SAPS, tj. „režimu jednotné platby na plochu“. Letos naposledy čerpá Česká republika spolu s dalšími devíti členskými státy přímé zemědělské dotace podle tzv. režimu jednotné platby na plochu (SAPS). Zvláštní zpráva č. 16/2012 Evropského účetního dvora kritizuje nedostatky režimu a upozorňuje na skutečnost, že většina členských států není dobře připravena na přechod na nový systém přímých plateb, který EU zavede v roce 2014.
Krátce o SAPS
Režim SAPS byl původně koncipován jako přechodný systém pro vyplácení podpory zemědělcům v nových členských státech a od roku 2007 také v Bulharsku a Rumunsku. Zavedení režimu bylo dobrovolné, a všechny státy s výjimkou Malty a Slovinska začaly SAPS používat. Podle původních předpokladů měl režim fungovat pouze do roku 2009, načež měl být nahrazen novým systémem přímých plateb platným pro celou EU. Evropská rada však v roce 2008 prodloužila přechodné období až do konce roku 2013.
SAPS je jednodušší než tzv. režim jednotné platby (SPS) aplikovaný v původní evropské „15“ a na Maltě a ve Slovinsku. SAPS je koncipován jako podpora na hektar způsobilé půdy, kterou mají zemědělci k dispozici, a není založen na platebních nárocích, jako je tomu u SPS. V každém členském státě je stanovena částka přímé podpory na hektar, která se vypočítá tak, že se roční finanční rámec vydělí zemědělskou plochou daného státu. Příslušné členské státy zatím mohou navýšit podporu v rámci SAPS o tzv. doplňkové platby, aby kompenzovaly rozdíl proti úrovni podpory v EU-15.
SAPS představuje hlavní zdroj příjmů zemědělců v tzv. nových členských státech. Výše podpory každý rok narůstá. Zatímco v rozpočtovém roce 2005 činila 1,4 miliardy EUR, v roce 2011 dosáhla částky kolem 5 miliard EUR. Do roku 2014 by měla podpora činit přibližně 7,5 miliardy EUR. Cílem každoročních navýšení dotací je srovnat přímou podporu ze SAPS s úrovní podpory poskytované původním členským státům.
Účetní dvůr prověřuje SZP
Auditoři Účetního dvora provedli audit SAPS v roce 2011. Navštívili za tím účelem Evropskou komisi a pět členských států uplatňujících tento režim, a sice Maďarsko, Polsko, Slovensko, Bulharsko a Rumunsko. Národní orgány těchto pěti členských států vyplatily v roce 2011 v rámci SAPS přibližně 4 miliardy EUR, tedy asi 80 % celkových ročních výdajů z tohoto režimu.
Zpráva Účetního dvora o režimu SAPS je další tematickou zprávou zaměřenou na přímé dotace ze Společné zemědělské politiky. V roce 2008 vydal Účetní dvůr zprávu o politice podmíněnosti a v letech 2009 – 2010 proběhl audit SPS.
Opakovaná kritika dotací nezemědělcům
Některá zjištění Účetního dvora ohledně SAPS korespondují s nedostatky odhalenými během auditu režimu SPS. Jedná se zejména o skutečnost, že podporu mohou čerpat příjemci, kteří se zemědělstvím zabývají pouze okrajově, případně nevykonávají žádnou zemědělskou činnost. Jsou to například realitní společnosti, letiště, lesnické podniky, lovecká sdružení a rybářské a lyžařské kluby. Podle auditorů nemají Komise a členské státy informace o přesném počtu takových případů ani o jejich finančním dopadu. Hlavní důvod, proč mohou o přímé platby žádat i nezpůsobilí příjemci spočívá v nepřesném výkladu pojmů „zemědělec“ a „zemědělská činnost“. V příslušném nařízení je zemědělec definován jako osoba či subjekt, který má k dispozici způsobilou půdu a zabývá se zemědělskou činností. Záleží pak na každém členském státu, zda si tyto pojmy ve svých vnitrostátních předpisech vyjasní. Z navštívených států to udělali v Maďarsku a Rumunsku. Protože však nezajistili dostatečnou kontrolu dodržování těchto národních pravidel, byly i v těchto dvou členských státech odhaleny případy, kdy byla podpora vyplacena těm, kteří nevykonávali žádnou zemědělskou činnost, a naopak aktivní zemědělci neměli k podpoře přístup.
Auditoři také zjistili, že v některých navštívených členských státech byla podpora ze SAPS legálně vyplácena veřejným subjektům spravujícím půdu ve vlastnictví státu. Zemědělské aktivity těchto subjektů byly většinou marginální, pokud vůbec nějaké. Dotace tak otevřeně financovaly příjmy těchto veřejných subjektů, místo aby podporovaly příjmy zemědělců. Ani jeden z členských států tuto skupinu žadatelů z režimu SAPS nevyloučil, i když tuto možnost již od roku 2008 mají. Například v Maďarsku, kde je stát největším jednotlivým příjemcem v rámci SAPS, profitují z dotací národní parky, vodohospodářské společnosti a obce. Účetní dvůr odhaduje, že v roce 2010 získali tito příjemci v Maďarsku podporu ve výši přibližně 50 milionů EUR.
SAPS přispívá na neobhospodařovanou půdu
Pro řadu členských států uplatňujících SAPS jsou typické rozlehlé plochy nevyužívané či opuštěné zemědělské půdy. Je to výsledek společenských a ekonomických změn po roce 1990. Na takovouto půdu by neměla být vyplácena žádná podpora ze SAPS. Během auditu však vyšlo najevo, že národní orgány navštívených členských států tuto podporu vyplácí. Konkrétní příklady našli auditoři v Rumunsku, Bulharsku, Polsku a Maďarsku. Ve zprávě stojí, že maďarští zemědělci žádající o podporu ze SAPS nemusí vykonávat žádnou zemědělskou činnost a jedinou jejich povinností je bojovat s pronikáním nežádoucí vegetace. Někteří z nich si proto pronajali velké plochy polopřirozených pastvin, na které pak čerpali podporu, aniž by tyto pozemky jakkoli využívali k zemědělské činnosti.
Účetní dvůr kritizuje skutečnost, že SAPS jednoznačně nestanoví podmínky způsobilosti pozemků a minimální standardy zemědělské činnosti. Tím, že nechává orgánům členských států volnou ruku, umožňuje, aby tyto nakládaly se svými zemědělci podle vlastních pravidel.
Zvýšené příjmy farmářů, ale koncentrace u velkých podniků
SAPS jednoznačně naplnil cíl zvýšit příjmy zemědělců. I např. v roce 2009, kdy došlo k silnému ekonomickému poklesu, se v členských státech uplatňujících SAPS udržely příjmy zemědělců vysoko nad úrovní před vstupem do EU.
Objem příjmů se ale liší podle velikosti a typu zemědělského podniku a podle členského státu. Příčinou je nastavení režimu SAPS, ze zásady založeném na ploše zemědělských pozemků, kterou má příjemce k dispozici. Dochází tak k silné koncentraci plateb u velkých zemědělských podniků disponujícími rozlehlými pozemky. Markantní to je např. v Bulharsku, kde v roce 2010 obdržela 2 % zemědělských podniků více než polovinu národního rámce pro SAPS. Znevýhodněni jsou také ti chovatelé hospodářských zvířat, kteří velké pozemky nevlastní.
Dotované pozemky jsou dražší
Striktní zaměření SAPS na plochu také znamená, že podpora může být „kapitalizována“ do cen půdy nebo cen pronájmu. Zemědělci musí v takovém případě platit za půdu, či její pronájem vyšší ceny jen proto, že pobírají dotace ze SAPS. Auditoři zmiňují situaci v Polsku a v Maďarsku, kde došlo k silnému nárůstu cen nájmů u půdy ve vlastnictví státu, která má za normálních okolností jen nízkou zemědělskou hodnotu. Důvodem náhlého zvýšeného zájmu o tyto pozemky byly dotace ze SAPS, které zaručují i při nízké produktivní hodnotě vysoký objem podpory. Není třeba zdůrazňovat, že účelnost režimu SAPS jako nástroje pro podporu příjmu zemědělců se „kapitalizací“ snižuje. Účetní dvůr také zjistil, že v Maďarsku musí zemědělci při podpisu anebo prodloužení nájemní smlouvy souhlasit, že převedou na vlastníka pozemku platební nároky, které jim budou přiděleny v souvislosti se zavedením nového režimu podpory.
Nový režim přímé podpory
Nový systém přímých plateb bude zaveden jako součást nové Společné zemědělské politiky platné od roku 2014. Systém bude založený na nárocích a bude společný pro všechny členské státy. Účetní dvůr zjistil, že většina členských států nyní pobírajících dotace ze SAPS není na přechod na nový režim připravena. Auditoři se obávají opakování nepříznivé situace z doby zavádění systému SPS v původních členských státech, kdy docházelo k výrazným zpožděním plateb zemědělcům. V zájmu zamezení této situace doporučuje Účetní dvůr Komisi, aby aktivně podporovala členské státy a pečlivěji dohlížela na jejich přípravu na zavedení nového režimu. Hlavně by jim měla pomoci se stanovením hlavních požadavků na vnitrostátní správní orgány a zemědělce.
Doporučení k budoucí SZP
Účetní dvůr zejména doporučuje, aby přímá podpora směřovala pouze k zemědělcům, kteří na svých pozemcích provádějí konkrétní a pravidelnou zemědělskou činnost. Veřejné subjekty, které pouze spravují půdu v majetku státu a nejsou zemědělsky aktivní, by měly být z podpory vyloučeny úplně. Auditoři se rovněž domnívají, že dotace by měly být spravedlivěji rozděleny mezi příjemce, čehož lze dosáhnout buď stanovením limitu pro výši jednotlivé platby, nebo zohledněním specifických okolností zemědělských podniků v různých regionech. Účetní dvůr dále doporučuje Komisi, aby provedla analýzu s cílem zjistit, do jaké míry je efektivnost přímých plateb negativně ovlivněna cenou půdy a strukturálními nedostatky v zemědělské ekonomice členských států. Poté by měla zvážit opatření potřebná k restrukturalizaci zemědělského odvětví a zlepšení jeho konkurenceschopnosti.
Účetní dvůr věří, že zjištění a doporučení obsažená v této zprávě budou vzata do úvahy při jednání o podobě nové Společné zemědělské politiky platné od příštího roku.
Plný text Zvláštní zprávy č. 16/2012 je dostupný na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt a Martina Melíšková (Evropský účetní dvůr)
