Bára Červenková, 3.4. 2013, psáno pro Euroskop
Evropský semestr je nejen šestiměsíční cyklus s přesně definovaným časovým harmonogramem, ale také jedna z mnoha reakcí EU na proběhnuvší finanční a hospodářskou krizi a součást tzv. six packu či Strategie Evropa 2020. Má za cíl pomoci předcházet hospodářským nerovnováhám, zajistit zdravé veřejné finance v souladu s Paktem stability a růstu, podpořit hospodářský růst a zaměstnanost a koordinací strukturálních a fiskálních politik přispět ke konvergenci a stabilitě jak v EU jako celku, tak v jednotlivých členských státech. Součástí semestru je také rozšíření dohledu Evropské komise.
Evropský semestr začíná vždy v listopadu, kdy EK zveřejní roční analýzu růstu, obsahující priority politik, které podporují růst a nová pracovní místa pro následující rok, a zprávu o mechanismu varování, jíž zjišťuje, zda v členských státech existují potenciální makroekonomické nerovnováhy, jejich přesný rozsah a povahu. Semestr pokračuje během ledna a února, když Rada debatuje o roční analýze růstu, formuluje směry a přijímá závěry. V březnu Evropská rada stanoví hlavní hospodářské výzvy a zformuluje strategické pokyny na základě roční analýzy růstu a závěrů Rady EU. Členské státy jsou vyzvány k zohlednění těchto směrů při přípravě jejich konvergenčních či stabilizačních programů a národních reformních programů, které předloží nejpozději do konce dubna. Stabilizační a konvergenční programy navrhují střednědobou rozpočtovou strategii, národní reformní programy obsahují plány strukturálních reforem zaměřené na podporu růstu a zaměstnanosti.
V květnu EK uvedené dokumenty zhodnotí a navrhne doporučení pro jednotlivé země (tzv. country-specific recommendations), které pak projedná Rada EU a odsouhlasí konečné verze, jež jako poslední schvaluje Evropská Rada. V červenci Rada oficiálně přijme doporučení pro členské státy a ty jsou vyzvány k jejich provedení.
Popsaná procedura Evropské unii umožňuje ovlivňovat tvorbu vnitrostátních rozpočtů a reforem tím, že se plány členských zemí ve zmíněných oblastech do Bruselu předkládají v raných fázích příslušných vnitrostátních procesů a země pak berou (nebo by měly brát) do úvahy doporučení vydaná EU při jejich dalším postupu.
Požadavek dohledu nad hospodařením jednotlivých členů EU vznesla Rada v červenci 2010. V září téhož roku Rada ECOFIN schválila, že od ledna 2011 budou členské státy v každoročních intervalech předkládat návrhy svých rozpočtů k posouzení. První připomínky a doporučení k národním reformním programům a konvergenčním zprávám přijala Rada v polovině roku 2011.
Česká republika obdržela ve své první zprávě od Rady tato doporučení:
- V oblasti veřejných financí Rada považuje plánovaná konsolidační opatření za dostatečná pro dosažení cíle snižování schodku veřejných financí a ČR by v nich měla pokračovat. Vyjádřila ovšem obavy, aby některá tato opatření neohrozila dlouhodobý růst. Je také potřeba zajistit rezervu pro nárůst výdajů v důsledku demografického vývoje a zvýšit efektivitu veřejných investic.
- Velký dopad na státní rozpočet bude mít stárnutí obyvatelstva. Rada se proto zabývala otázkou důchodové reformy. Měla pochybnosti, že návrh reformy nemusí být dostatečný pro udržitelnost veřejných financí, věk odchodu do důchodu by měl být vyšší, a zdálo se jí, že reforma poskytuje jen málo pobídek pro vstup do druhého soukromého pilíře.
- V daňové oblasti bylo zdůrazněno posílení příjmů z nepřímých daní a přesun zdanění od práce, ale také lepší dodržování daňových předpisů k zamezení daňových úniků.
- Co se týče trhu práce, za problém Rada považovala obtížný návrat žen po mateřské dovolené do zaměstnání. Firmy jsou méně ochotné zaměstnávat na částečné úvazky, nevyhovující je ale také počet cenově dostupných zařízení pro děti předškolního věku. V důsledku krize vzrostla nezaměstnanost u mladých osob, problémy mají i osoby s nízkým vzděláním. Řešení Rada viděla ve zvýšení výdajů na aktivní politiku zaměstnanosti, také v lepších službách v oblasti zaměstnanosti a větší kvalitě a efektivitě odborné přípravy.
- Pro chod podnikatelského prostředí doporučila Rada zlepšit efektivitu a služby veřejné správy, kvalitu právního a regulačního rámce v ČR, ale především urychlit provádění protikorupční strategie, aby se posílila důvěra u podnikatelů. K zefektivnění a zajištění stability státní správy je potřeba přijmout služební zákon. Jako problematické vidí Rada také anonymní akcie.
- Odbornou přípravu v rámci terciárního vzdělávání zhodnotila Rada jako nedostatečně kvalitní. Výdaje na studenta jsou pod průměrem EU a je potřeba komplexní reformy vysokoškolského vzdělávání. Podle Rady také české univerzity potřebují transparentní systém hodnocení kvality, který by byl provázán s jejich financováním.
Vesměs ve všech výše připomínkovaných oblastech již česká exekutiva podnikla či podniká kroky, jisté z nich však Rada shledává jako ne zcela dostačující. Proto se její doporučení vydané pro rok 2012 v hlavních bodech velmi nelišilo od toho předchozího. Důchodovou reformu v něm hodnotí jako nekompletní a upozorňuje na chybějící podněty pro účast v 2. pilíři. ČR provedla opatření proti podvodům v oblasti DPH, zahájila přípravy jednotného inkasního místa pro efektivnější výběr daní, ale zdanění práce je stále příliš vysoké a mělo by se přesunout k bydlení a životnímu prostředí. Nevyhovující byl také velký rozdíl ve zdanění OSVČ a zaměstnanců. Od předešlého hodnocení vláda zmírnila požadavky na zřízení podnikových mateřinek a chce poskytovat daňové pobídky pro soukromníky, počet předškolních zařízení je však stále nevyhovující. Nevyhovující se Radě zdá i částečná reforma zvyšující výkonnost veřejných služeb zaměstnanosti.
I přes nově zavedené služby elektronické veřejné správy (e-government) zde Rada stálé viděla velký prostor pro zvyšování efektivity. Úspěšně hodnotila přijetí zákona o zadávání veřejných zakázek, ale znovu upozorňuje na chybějící služební zákon a nevyřešenou otázkou také zůstala anonymní držba akcií. Debata o reformě vysokoškolského vzdělání probíhá dlouhodobě, ale chybí jí podpora akademiků i veřejnosti. Přitom vyšší úroveň odborného vzdělávání by vedla ke konkurenceschopnější a inovativnější ekonomice s kvalitnějším lidským kapitálem. Vzhledem k předešlým problémům zdůraznila Rada také správné provádění evropských fondů v ČR a boj proti korupci. Rizikem pro schodek státního rozpočtu by mohlo být finanční odškodnění církvím a plošné škrty, které se dotýkají i přírůstových výdajů (jako například vzdělávání či věda a výzkum).
A jaké můžeme očekávat hodnocení letos? Vláda již naplánovala zavedení jednotného inkasního místa pro výběr daní na rok 2015. Nový důchodový systém se rozjel počátkem letošního roku, ale zájem občanů účastnit se 2. soukromého spořícího pilíře je opravdu nízký, a vláda proto ještě hodlá investovat do jeho propagace. Nový návrh reformy vysokého školství se ještě nedostal ani do počátku legislativního řízení, služební zákon stále není účinný. Několik let již také probíhá příprava elektronické sbírky zákonů a elektronizace legislativního procesu. Návrh zákona řešící problematiku listinných akcií na majitele u firem ucházejících se o veřejné zakázky se vrátil ze Senátu zpět do Poslanecké sněmovny. Zdanění práce je v ČR již několik let jedno z nejvyšších v zemích OECD a výdajové paušály zvýhodňující OSVČ se minimálně v tomto volebním období pravděpodobně měnit nebudou.
Reálné dopady doporučení Rady na politická rozhodnutí v České republice tak nejsou úplně citelné, a letošní hodnocení proto můžeme opět očekávat obdobné. Lze si proto klást otázku stran reálnosti účinku evropského semestru.
To by se ale mělo do budoucna změnit. Evropský semestr by mohl najít nové uplatnění v oblasti kohezní politiky již od příštího rozpočtového období, jak plánuje Evropská komise. Čerpání financí ze strukturálních fondů by mělo být více provázáno se strategií Evropa 2020, jelikož kohezní politika je důležitý nástroj pro podporu jejích priorit, jako je růst či vytváření nových pracovních míst. Účinnost kohezní politiky v této oblasti je závislá na ekonomickém prostředí, ve kterém působí, proto by její užší spojení s evropským semestrem mohlo zajistit soudržnost mezi makroekonomickými politikami, a čerpání dotací z fondů by tak bylo závislé na plnění fiskálních či hospodářských podmínek v něm doporučených. Podobná makroekonomická podmíněnost existuje již u Fondu soudržnosti a nový návrh počítá s jejím rozšířením i na fondy ostatní. Financování tak může být přizpůsobováno měnícím se ekonomickým podmínkám, nebo dokonce pozastaveno. Zda bude tato podmínka přijata, je ale zatím nejasné.
Evropská komise také ve své zprávě o prohloubení a vytvoření skutečné hospodářské a měnové unie z listopadu loňského roku (tzv. blueprint) navrhla pro účely hlubší integrace eurozóny využít stávajících nástrojů. Tedy i evropského semestru, který dle Evropské komise vytváří dobrý základ k vypracování komplexního právního a finančního rámce pro koordinaci hospodářské politiky. Navrhla jej využít i při koordinaci velkých strukturálních reforem v členských státech dříve, než vejdou v platnost, což by mělo „Komisi a členským státům umožnit posuzovat možné efekty přelévání vnitrostátních opatření a připomínkovat plány předtím, než budou na vnitrostátní úrovni přijata konečná rozhodnutí“. Kromě koordinace zásadních hospodářských reforem by mělo dojít k intenzivnějšímu dialogu s členskými státy, zavedení smluvních ujednání dohodnutých mezi Komisí a členskými státy eurozóny (které budou obsahovat konkrétní politická opatření a harmonogram jejich plnění) a finanční podporu vázanou na plnění těchto smluvních ujednání. Návrh také předpokládá větší zapojení Evropského parlamentu do diskuzí v rámci semestru, a to zejména před projednáním roční analýzy růstu Evropskou radou a než Rada přijme doporučení pro jednotlivé země. Komise a Rada by se mohly účastnit setkání zástupců Evropského parlamentu a vnitrostátních parlamentů v rámci semestru a členové Evropské komise by se také mohli účastnit projednávání doporučení pro jednotlivé země v jejich parlamentech.
Autor: Bára Červenková, psáno pro Euroskop
