Energetická politika EU: důvod k obavám?

Ondřej Krutílek, Iveta Paličková, 21.5. 2013, psáno pro Euroskop

EU se o koherentní, komplexní energetickou politiku akcentující i téma tzv. energetické bezpečnosti snaží už léta. Ovšem až Lisabonská smlouva platná od prosince 2009 danou otázku zařadila mezi kompetence, které spolu sdílejí Unie na jedné straně a členské státy na straně druhé. A to je, zdá se, další problém, se kterým se budou muset všichni dotčení aktéři vypořádat.

Zájmy jednotlivých členských států EU v oblasti energetiky byly, jsou a nejspíše i nadále budou velmi odlišné. Ovlivňuje je (krom jiného) například historická zkušenost, vnitropolitická situace, míra akcentu na postmateriální hodnoty či doba, kdy se ta která země k EU připojila. Stačí se podívat na Německo a Polsko, dva sousedy, kteří se, pokud jde o energetiku, odlišují prakticky ve všem. A to je jen jeden příklad.

Unijní energetická politika ano, ale…

Obecně samozřejmě není a priori nevhodné, aby se EU energetikou zabývala a rozvíjela politiku v této oblasti. Argumentovat lze přitom paradoxně obdobně jako v neprospěch jejího angažmá: energetickou bezpečností (a popřípadě dodat, že i v oblasti energetiky by se měly uplatňovat principy jednotného vnitřního trhu). Názor, že energetickou bezpečnost je na (anarchickém) mezinárodním poli s to zajistit jen dostatečně silný aktér, zvláště pokud mezi jeho nejdůležitější partnery patří takové kalibry jako Rusko, nepostrádá logiku. Otázkou ovšem je, nakolik je EU schopna toto prosté konstatování přenést do praxe.

Bez energie moderní civilizace fungovat nemůže. Způsobí jak ji zajistit je celá řada. (foto: Audiovisual Service EU)

Pomineme-li skutečnost, že EU je v rámci mezinárodní arény (navzdory řadě pokusů z posledních dvaceti let) stále trpaslíkem, a tím pádem není s to vhodně reagovat například na rostoucí soběstačnost USA (díky využití břidličného plynu), což vede k tomu, že ze Spojených států do EU míří relativně levné uhlí, energie v Unii je i v důsledku podpory obnovitelných zdrojů energie poměrně drahá, nehledě na to, že EU dlouhodobě není schopna omezit svou energetickou závislost na dodavatelích ze třetích zemí, pak tím nejpalčivějším problémem zůstává, jak jsou v jejím rámci – ve světle zmíněných odlišných zájmů jednotlivých členských států – přijímána a naplňována dohodnutá pravidla.

V případě liberalizace trhů s energiemi (zejm. elektřinou a plynem), která má charakter odbourávání překážek napříč EU, je nejpodstatnější to, aby příslušné instituce v čele s Komisí dokázaly platnou legislativu co nejefektivněji vymáhat (ČR přitom patří v implementaci zásadního tzv. třetího energetického balíku, jenž byl schválen v době českého předsednictví v první polovině roku 2009, mezi premianty) a aby nebyla přehnaně preskriptivní. Kauza angažmá české energetické společnosti ČEZ v Bulharsku a záměr plošně zavést (údajně kvůli spotřebitelům) tzv. inteligentní měřící systémy (elektroměry, plynoměry) ovšem poodhalují poněkud jiný obrázek.

Tři cíle, tři problémy

Pokud jde o zbývající tři cíle unijní energetické politiky (bezpečnost dodávek; energetická účinnost a rozvoj obnovitelných zdrojů energie; propojování energetických sítí), pak uvedené tvrzení o účinném vynucování přijatých pravidel platí dvojnásob. Zde se však EU (spolu se svými institucemi, včetně Rady reprezentující členské státy) dostává do úzkých sama. Přijímání příslušné legislativy je s ohledem na její závažnost a očekávané dopady příliš rychlé. Příkladem je tzv. klimaticko-energetický balík stanovující závazné cíle 20-20-20 do roku 2020 (snížit emise skleníkových plynů o 20 % oproti roku 1990, zvýšit podíl obnovitelné energie o 20 % a zvýšit energetickou účinnost o 20 %), který byl od předložení konkrétních návrhů přijat sotva za rok, navíc s naprosto nerealistickým předpokladem, že v duchu dohody v rámci EU bude na úrovni OSN posléze přijata i nová mezinárodní dohoda o ochraně klimatu (nástupce tzv. Kjótského protokolu; daná dohoda dosud neexistuje).

Dalším problémem je, že zejm. cíl týkající se energetické účinnosti a obnovitelných zdrojů energie je (přinejmenším fakticky) naplňován v kontrastu k cíli, který odkazuje na požadavek propojování energetických sítí. Konkrétně: ČR například dlouhodobě usiluje o řešení neplánovaných přetoků elektřiny, které ohrožují stabilitu sítí a integritu společného trhu v důsledku ne zcela uvážené podpory obnovitelných zdrojů. V tomto kontextu je důležitou (a zdaleka ne vyřešenou) otázkou také to, zda lze mezi tzv. nízkoemisní zdroje počítat i jadernou energii (což ČR z pochopitelných důvodů spolu s řadou dalších členských států podporuje).

V neposlední řadě je třeba zmínit reregulační charakter energetické politiky, tedy fakt, že národní pravidla nahrazují pravidla unijní, přičemž jen málokdy (pokud vůbec) jsou na jejich realizaci vyhrazeny adekvátní finanční zdroje, což má následně dopady buď na veřejné rozpočty členských států, nebo rovnou na fungování příslušných ekonomických subjektů (firem, domácností). V tomto směru je signifikantní situace okolo tzv. Nástroje na propojení Evropy (CEF), který měl být v období let 2014–2020 klíčovým prvkem pro financování projektů v oblasti dopravní, energetické a telekomunikační infrastruktury. Nejenže se na všechny tři typy infrastruktury a celých sedm let už od počátku počítalo pouze s částkou 50 mld. € (což je přibližně třetina jednoho ročního rozpočtu EU), ale v průběhu negociací navíc došlo ke snížení této sumy na přibližně 40 mld. € (jednání stále ještě nejsou u konce). Pro sektor energetiky to znamená snížení z již tak poměrně skromných cca 9 mld. € na zhruba 7 mld. €, tedy 1 mld. € ročně pro celou EU čítající od července 2013 28 členských států.

Nejistá budoucnost

Na otázku, jak bude energetická politika EU vypadat v budoucnu, lze odpovědět poměrně snadno poukazem na výše uvedené sporné body. Pokud nedojde ke znatelnému posunu alespoň v některých parametrech, pak i energetická politika zůstane táž. Bez zhodnocení dosavadních přístupů k problematice energetiky (jež věrně zrcadlí platná legislativa) existuje velmi reálné riziko, že výhledy do roku 2030 nebo 2050, s nimiž se na úrovni EU již pracuje (viz například zelená kniha k novému energeticko-klimatickému rámci do roku 2030), budou opakovat stejné chyby, které budou ve svém důsledku dopadat na konkurenceschopnost EU i jejích členských států (což je to poslední, co by si EU v dluhové krizi mohla dovolit). Ostatně netřeba chodit daleko: nedávno prezentovaný záměr legislativně stanovit minimální počty dobíjecích stanic pro elektromobily (a jiná vozidla s alternativními pohony) je přesně z ranku těch, jichž by se EU měla vyvarovat, resp. ponechat jejich naplnění trhu (obdobně problematickými opatřeními jsou již dříve přijaté směrnice o energetické účinnosti budov, ekodesignu či o energetickém štítkování).

Nadcházející summit Evropské rady věnovaný otázkám energetiky žádný obrat o sto osmdesát stupňů nepřinese. Mohl by ovšem nastolit témata, s nimiž by následně pracovala především Komise, která by měla počátkem roku 2014 předložit zprávu o provádění vnitřního trhu s energií.

Energetická politika EU: Kdo s kým sdílí kompetence?

Sdílené kompetence EU totiž ve skutečnosti vůbec sdílené nejsou. Článek 2 Smlouvy o fungování EU konstatuje, že „svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat.“ Jinak řečeno, tím, kdo v oblasti energetické politiky může (přinejmenším formálně) táhnout za delší konec provazu, je EU a její instituce. Navzdory tomu, že energetická politika byla vždy vnímána jako doména národních států, neboť byla a je úzce provázána s otázkami národní bezpečnosti. A to dosud nebyla řeč o samotném meritu věci, tedy poměrně velkoryse pojatém obsahu energetické politiky, jež se opírá o tři základní pilíře (1. bezpečnost zásobování energiemi; 2. konkurenceschopnost; 3. udržitelnost), přičemž politika sama má dle článku 194 Smlouvy o fungování EU celkem čtyři cíle (1. zajistit fungování trhu s energií; 2. zajistit bezpečnost dodávek energie v EU; 3. podporovat energetickou účinnost a úspory energie, jakož i rozvoj nových a obnovitelných zdrojů energie; 4. podporovat propojení energetických sítí). Nutno dodat, že kvůli potenciální legislativní ofenzivě ze strany EU, k níž by mohlo popsané vymezení v zásadě nadnárodně definované energetické politiky svádět, jsou v právu Unie zakotveny určité brzdy a/nebo klauzule otevřeně vycházející vstříc (některým) členským státům. Energetická politika EU by předně neměla zasahovat do toho, jakým způsobem její členské státy využívají domácí energetické zdroje či jak si nastavují svůj energetický mix (v případě ČR jde především o otázku zachování a potenciálního rozšíření stávajících jaderných elektráren). Pokud by se mělo rozhodování EU v oblasti energetiky dotknout fiskálních otázek, nelze se obejít bez konsenzu v Radě (kde jinak stačí dosáhnout tzv. kvalifikované většiny), přičemž Evropský parlament je za těchto okolností pouze konzultován (ač běžně o unijní legislativě s Radou spolurozhoduje, tj. je jí postaven na roveň). Polsku se nadto během negociací o Lisabonské smlouvě podařilo zakotvit do Smlouvy o fungování EU následující formulaci (obsaženou v článku 122): „Aniž jsou dotčeny jiné postupy stanovené ve Smlouvách, může Rada na návrh Komise rozhodnout v duchu solidarity mezi členskými státy o opatřeních přiměřených hospodářské situaci, zejména když vzniknou závažné obtíže v zásobování určitými produkty, především v oblasti energetiky.“ Jakkoli lze z pohledu členských států uvedené ústupky kvitovat (minimálně proto, že by měly i nadále garantovat, že rozhodování o klíčových otázkách energetiky bude nejen legální, ale také legitimní), je předmětem sporů, nakolik je možné je považovat za efektivní. Například praktické naplnění zmíněného „polského“ článku, který by měl členským státům v případě přerušení dodávek energie zajistit pomoc, je podle mnohých kvůli jeho deklaratornímu charakteru jen těžko představitelné, určitě na pravidelné bázi.

Autor: Ondřej Krutílek za přispění Ivety Paličkové, psáno pro Euroskop