Unijní boj s krizí: legislativa za každou cenu

O. Krutílek, I. Palůičková, Euroskop, 18.7. 2013

V září uplyne pět let od pádu americké banky Lehman Brothers. Od té doby je standardní součástí politického slovníku pojem „krize“. Média nejprve opanovala krize finanční, poté krize hospodářská a nyní se nejčastěji mluví o krizi dluhové. EU na situaci zareagovala po svém: začala s masivní legislativní aktivitou, která zcela zastínila její dosavadní „svatý boj“ s globálním oteplováním. Otázkou ovšem zůstává nejen to, zda bruselské instituce vůbec měly potenciál unijní ekonomice pomoci, ale také to, zda jejich iniciativa nebude mít v dlouhodobějším horizontu negativní dopad na tvorbu politiky jak v EU samotné, tak také (a především) v jejích členských státech.

Od září 2008 do června 2013 uveřejnila Komise celkem 78 legislativních textů spadajících do ranku tzv. sekundární legislativy a současně pod hlavičku „krize“ (ať už tento termín znamená cokoli). Každý, kdo chce, si to může zkontrolovat na webové stránce EU Response To The Economic And Financial Crisis sumarizující krom legislativních i všechny relevantní nelegislativní kroky EU. Ve 30 případech šlo o texty přijímající na úrovni EU mezinárodní účetní standardy, které schvaluje v přenesené pravomoci Komise, zbytek tvořila/tvoří „klasická“ legislativa (nařízení, směrnice, rozhodnutí), na jejímž přijímání se vedle Komise podílí i Rada reprezentující členské státy a Evropský parlament reprezentující (evropské) občany.

Všechny zmíněné texty čítaly 3263 stran, přičemž 61 ze zmíněných 78 návrhů už bylo uveřejněno v Úředním věstníku EU, což v praxi znamená, že již úspěšně prošly sítem legislativního procesu a mají podobu platných právních norem. Nadto nelze opomenout ani nezanedbatelné zásahy do zakládajících smluv EU (tzv. primárního práva), ať už přímé nebo – kvůli nesouhlasu některých členských států, jmenovitě ČR a Velké Británie – nepřímé. Konkrétně byla přijata především smlouva o Evropském stabilizačním mechanismu (tzv. eurovalu), a smlouva o stabilitě, koordinaci a řízení v hospodářské a měnové unii, jejíž součástí je i tzv. fiskální (kom)pakt. Ze zatím nelegislativních iniciativ (zatím proto, že v řadě případů došlo nedlouho po předložení nezávazných textů reagujících na krizi k uveřejnění legislativních návrhů; viz např. systém pravidelného hodnocení jednotlivých unijních ekonomik, tzv. evropský semestr) stojí za pozornost zejména návrh na vznik „prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unie“ předjímající další sekundárněprávní i primárněprávní změny.

Zastánci popsané „legislativní smršti“ obvykle argumentují tím, že zmíněná suma legislativních textů není v porovnání s rozsahem (dopadů) krize nikterak závratná. Navíc podle nich není vhodnější doby, kdy legislativu přijímat, než právě dnes – a nastavit tak pravidla, aby se krize nemohla opakovat (nebo alespoň ne v takovém rozsahu). Na druhé straně spektra pak stojí ti, kteří tvrdí, že EU pouze umně využívá situace k posilování svých pravomocí, pochopitelně zejména na úkor členských států.

Oprostíme-li se od emocí, nutně dojdeme k závěru, že unijní instituce se chovají jako kterýkoli jiný aktér disponující (politickou) mocí. Jinak řečeno, využívají možností, které jim poskytuje existující primárněprávní rámec. A ten je definován tak, jak s tím jednomyslně souhlasily členské státy. Těžko pak z vládní úrovně proti EU věrohodně argumentovat, když to byly hlavy států a vlád, národní parlamenty, popř. voliči v referendu, kdo souhlasil s tím, že pojem vnitřního trhu, o něž se většina „protikrizových“ legislativních iniciativ opírala a opírá, je už řadu let vymezen tak volně, že lze pod něj zahrnout de facto cokoliv. Nehledě na fakt, že vnitřní trh patří od prosince 2009, kdy vstoupila v platnost Lisabonská smlouva, mezi tzv. sdílené pravomoci EU, což znamená, že Unie v dané oblasti může přijímat v zásadě jakákoli pravidla. Nic z toho by ale střízlivého analytika nemělo vést k závěru, že legislativní reakce EU na krizi byla bezchybná a neproblematická. Nebyla.

Problém spolurozhodování

Je sice pravda, že když pomineme 30 nařízení přijímajících na úrovni EU mezinárodní účetní standardy, které schválila na základě delegované pravomoci Komise, byla drtivá většina sekundárněprávních norem přijata řádným legislativním postupem (tzv. spolurozhodováním Evropského parlamentu a Rady, tedy se zapojením jak členských států, tak – zprostředkovaně – občanů), bližší pohled ale odhalí poněkud odlišný obrázek. Přitom je třeba mít na paměti zásadní postřeh, že všechny „protikrizové“ iniciativy EU byly (jsou) definovány jako reaktivní, a tedy nelze očekávat, že budou reálně schopny zvrátit důsledky proběhnuvší (nebo stále ještě probíhající) krize. Spíše redefinují stávající legislativní rámec pro budoucnost, aniž by byly s to jednoznačně predikovat, jaká bude.

Smyslem procedury spolurozhodování, zavedené do primárního práva Maastrichtskou smlouvou, bylo do přijímání unijní legislativy zapojit Evropský parlament, jedinou přímo volenou instituci EU, a posílit debatu o jednotlivých návrzích. I s tím rizikem, že celý proces potrvá déle než dosavadní procedura spolupráce. Nicméně celý postup je vymezen velmi volně, takže umožňuje relativně neproblematické přizpůsobení podmínkám nebo (lépe řečeno) potřebám zainteresovaných institucí.

Klíčové – krom faktu, že v Radě se při spolurozhodování rozhoduje kvalifikovanou většinou, a členské státy tak nejsou s to samy individuálně zablokovat přijetí legislativy – je to, že do završení prvního čtení v Evropském parlamentu a Radě není žádná z institucí vázána externě (v primárním právu) stanovenými lhůtami. Spolurozhodování přitom může probíhat právě a jen v rámci jediného čtení. Z praktického hlediska to má dva zásadní důsledky:

1. zainteresované instituce vycházejí z vlastních jednacích řádů, jež (především) v závislosti na změnách primárního práva revidují;
2. zainteresované instituce disponují možností příslušný legislativní proces výrazně zkrátit.

Zvláště druhý z důsledků se v praxi projevuje často a velmi dobře jej lze doložit i na návrzích předložených EU v reakci na krizi. Standardní posloupnost (návrh Komise, první čtení Evropského parlamentu, první čtení Rady, druhé čtení v obou institucích, případné dohodovací řízení, schválení aktu a jeho uveřejnění v Úředním věstníku EU) je sice formálně zachována, ovšem reprezentanti Evropského parlamentu zpravidla neformálně usilují o to, aby s Radou dosáhli kompromisu již v prvním čtení. Za tím účelem urychlují předložení návrhu příslušné zprávy (v kontextu sledovaných návrhů se tak dělo/děje přibližně do 4 měsíců). Na jeho bázi pak vedou jednání nejen se svými kolegy v Evropském parlamentu, ale zároveň také s reprezentanty Rady. Tím lze dosáhnout toho, že výsledek prvního čtení Evropského parlamentu bude v maximální možné míře odpovídat výsledku prvního čtení Rady, a výsledný akt tak může být přijat dříve (v jediném čtení).

Argumentem pro uvedený postup je konstatování, že k debatě o návrzích ve skutečnosti dochází, navíc na nižší institucionální (a tedy „odbornější“) úrovni (ve výborech, pracovních skupinách ap.). Celková doba přijímání jednotlivých návrhů (bez zohlednění doby a charakteru jednotlivých fází) se také nijak výrazně neliší od těch spolurozhodovacích procedur, během nichž se realizuje také druhé čtení, popř. i dohodovací řízení. Nic z toho ale automaticky nezaručuje, že výsledná norma bude ve všech parametrech kvalitnější. Dokladovat to lze zejména na způsobu regulace působení ratingových agentur v EU (nově vytvořená norma již byla dvakrát novelizována) a zčásti také na příkladu zesilování finančního dohledu v EU (prostřednictvím orgánů ESRB, EBA, ESMA a EIOPA). Z meritorního hlediska jsou totiž při rozhodování v EU klíčové jeho první fáze. Navíc uvedeným zkrácením procedura spolurozhodování ztrácí většinu ze své podstaty: namísto zevrubného, v rámci možností veřejnosti otevřeného posouzení všech pro a proti předložených legislativních návrhů (v Radě, ale zejm. v Evropském parlamentu) tenduje celý proces k rychlosti a uzavřenosti. To vše paradoxně v době, kdy je v platnosti Lisabonská smlouva, přímo volený Evropský parlament má nejvíce pravomocí ve své dosavadní historii a primární právo EU teoreticky zaručuje větší podíl na rozhodování i subjektům vně základní institucionální strukturu EU (viz např. tzv. evropská občanská iniciativa).

Problém implementace

Dalším problémovým rysem (legislativních) iniciativ předložených EU v reakci na krizi je skutečnost, že v převažující míře předpokládají přijetí přímo účinných a přímo použitelných nařízení a rozhodnutí. Nejenže jsou tedy výsledné normy přijímány prostřednictvím popsané „superrychlé“ spolurozhodovací procedury, ale současně je členským státům de facto i de iure znemožněno je provést tak, aby implementace v co největší míře odpovídala jejich specifickým podmínkám.

Překvapivé je, že uvedená tendence se může uplatnit i v případě směrnic. Kombinací podrobné, preskriptivní směrnice s krátkou implementační lhůtou (průměrná implementační lhůta doposud schválených směrnic činí pouhých 8 měsíců) lze de facto dosáhnout obdobného výsledku jako přijetím nařízení a rozhodnutí. Z hlediska všech členských států navíc restriktivně definované směrnice generují silný evropeizační tlak: jejich zainteresované instituce musejí ve stanovené lhůtě přijmout příslušná prováděcí opatření, což v případě nařízení a rozhodnutí odpadá.

Zvláště problematické je přijímání prováděcích opatření v situacích, kdy je jedna směrnice schválena a věcně v podstatě tentýž návrh je Komisí zanedlouho předložen Evropskému parlamentu a Radě k novému schvalování. Příkladem takového postupu byly krom jiných především návrhy týkající se systémů pojištění vkladů. Směrnice založená na prvním z návrhů byla uveřejněna v Úředním věstníku EU v březnu 2009 a měla být implementována do konce června 2009. Nový návrh v téže věci byl ovšem Komisí předložen znovu již v červenci 2010 s implementační lhůtou do konce roku 2012. Podobnou posloupnost bylo možné zaznamenat i při revizi směrnice č. 2006/48 o přístupu k činnosti úvěrových institucí a směrnice č. 2006/49 o kapitálové přiměřenosti investičních podniků a úvěrových institucí. Paradoxní je, že nejčastějším argumentem pro uvedený postup je kodifikace, přepracování nebo konsolidace existující legislativy EU v rámci dlouhodobého programu Komise „lepší regulace“.

Problém permanentních změn pravidel hry

Posledním problémovým rysem iniciativ předložených EU v reakci na krizi je to, že řada z nich je filozoficky založena na předpokladu „primátu legislativy“. Ten zjednodušeně řečeno spočívá v upřednostnění relativně časté, aktuálním potřebám odpovídající revize stávajícího legislativního rámce namísto jeho efektivního vymáhání a/nebo využití jiných než legislativních změn.

Příklady takového přístupu lze nalézt shodně na poli sekundárního i primárního práva. Do první skupiny spadá krom výše uvedené otázky systémů pojištění vkladů celý balík pro řízení ekonomiky (de facto revize Paktu stability a růstu), do skupiny druhé pak celý soubor iniciativ (dočasně) završený návrhem na zavedení ESM.

V obou případech se uplatňuje stejná logika: platná „pravidla hry“ jsou z nějakého důvodu, na základě nějakého podnětu, označena za nevyhovující a okamžitě je započato s přípravou jejich revize. Klíčové přitom není to, že se ke změně přistupuje (to je legitimní), ale fakt, že ji zpravidla nedoprovází skutečná (tj. nejen formální) diskuse.

Ilustrovat to lze na veřejných konzultacích, které povětšinou předcházejí uveřejnění konkrétních legislativních návrhů a fakticky představují jediné relevantní měřitelné kritérium diskuse předtím, než se konkrétní legislativní návrh stane předmětem legislativního procesu. K 22 návrhům, které byly EU do března 2012 předloženy v reakci na krizi a současně se o nich rozhodovalo procedurou konzultace nebo procedurou spolurozhodování, se uskutečnila veřejná konzultace jen ke 14 z nich, přičemž jedna taková konzultace trvala v průměru pouhých 38 dní. Lze sice oponovat, že (téměř) každý legislativní návrh je doprovozen hodnocením dopadu, jež může veřejnou konzultaci de facto suplovat (např. tím, že odkazuje na veřejné konzultace uskutečněné dříve než bezprostředně před uveřejněním konkrétního legislativního návrhu, nebo tím, že zevrubně a přesvědčivě argumentuje ve prospěch navrhovaného unijního řešení), málokdy tomu tak ale ve skutečnosti je. Není přitom rozhodující, že ze všech textů, jež byly EU předloženy v reakci na krizi, bylo hodnocení dopadu přiloženo jen k 15 z nich. Mnohem důležitější je argument, že kvalitativně patří hodnocení dopadu připravovaná EU spíše mezi deskriptivní, neanalytické texty, jen zřídkakdy kvantifikující dopady navrhovaných opatření. A hodnocení dopadu přiložená k návrhům předloženým EU v reakci na krizi nebyla v tomto směru výjimkou.

Uvedené posléze vede buď k obtížně překonatelným problémům v průběhu samotného legislativního (v případě primárního práva zejm. ratifikačního) procesu, protože diskuse, která mu měla předcházet a eliminovat potenciální třecí plochy, probíhá až v jeho rámci (viz např. návrh týkající se správců alternativních investičních fondů, např. fondů hedgeových), nebo k problémům při naplňování přijatých norem. Ve výjimečných případech se uplatní obojí (jedním z takových je i kauza Paktu stability a růstu). Dalším reálným rizikem je fakt, že z definice reaktivní přístup povede k takovým úpravám platného legislativního rámce, jež se později v praxi ukáží přinejmenším jako obsoletní (opět lze odkázat k Paktu stability a růstu, konkrétně k jeho revizi z roku 2005, ale potenciálně i k návrhům týkajícím se tzv. krátkého prodeje, swapů úvěrového selhání a OTC derivátů).

Popsané problémy nejsou řídké ani na poli primárního práva, spíše naopak. Přibližně do poloviny osmdesátých let dvacátého století se celá suma primárního práva z různých důvodů vyvíjela relativně pomalu. Zlom nastal s maastrichtskou Smlouvou o EU z února 1992 (v platnost vstoupila v listopadu 1993). Její revize započala fakticky již v polovině roku 1995, tedy rok a půl poté, co se mohla začít reálně uplatňovat. Komise tehdy uveřejnila zprávu o jejím fungování, jež stála na počátku cesty k novému primárněprávnímu dokumentu – Amsterodamské smlouvě. Ta byla přijata v říjnu 1997 a začala platit v květnu 1999, ovšem již v únoru 2001, ani ne dva roky poté, došlo k přijetí Smlouvy z Nice. V únoru 2003, kdy Smlouva z Nice vstoupila v platnost, již přitom celý rok probíhala diskuse tzv. evropské ústavě, jež nakonec byla podepsána v říjnu 2004. Pokud by nebyla v květnu a červnu 2005 odmítnuta ve Francii a Nizozemsku, platila by od ledna 2007. Došlo ale ke „zpoždění“ a nový dokument – Lisabonská smlouva – unijní primární právo pozměnil až v prosinci 2007, resp. 2009, kdy vstoupil v platnost. Trvalo jen něco málo přes rok a Evropská rada předložila v prosinci 2010 návrh na další (v daném časovém intervalu již druhou) primárněprávní změnu, tentokrát mající vytvořit „euroval“ ESM.

Závěr

K reakci EU na krizi by nepochybně bylo možné přistoupit i jinak – méně kriticky, více zohlednit meritum předložených návrhů, ale i politický a ekonomický kontext všech relevantních iniciativ. Text této stručné analýzy by ovšem neúměrně narostl, přičemž by nebylo možné garantovat, že výsledné hodnocení bude výrazně příznivější. Klíčem k pochopení tohoto rozboru (pro ty, již by jej chtěli kritizovat jako nevyvážený) jsou dva koncepty – politický cyklus a dobré vládnutí.

Podstatou koncepce politického cyklu je předpoklad, že politika je opakující se, vnitřně logický proces „přibližování se“ naposled zvolenému řešení. V jeho rámci se zpravidla rozlišuje mezi fázemi iniciace, estimace, selekce, implementace, evaluace a terminace.

Iniciace je definována zjištěním, že existuje problém, jejž je z určitých důvodů nezbytné politicky řešit. V průběhu fáze estimace je problém strukturován a jsou odhadnuty náklady a přínosy jeho řešení. Ve fázi selekce padá konečné rozhodnutí, kdo, jak a z jakých prostředků toto řešení realizuje, aby mohlo být následně reálně implementováno. V ideálním případě by v průběhu implementace a/nebo po jejím završení měla probíhat administrativní a/nebo politická a/nebo vědecká evaluace. Pokud se ukáže, že dříve identifikovaný problém byl úspěšně vyřešen, dochází k terminaci (ukončení) politického cyklu. V opačném případě se předpokládá opětovná selekce, implementace, evaluace atd.

Uvedené rozdělení fází je pochopitelně pouze „didaktické“; fáze se mohou vzájemně překrývat, některé z nich se ani nemusejí uskutečnit. Klíčové nicméně je, že v politickém cyklu hraje zásadní roli čas. Právě časová dimenze nejenže ukazuje na nezbytnost posloupnosti realizace politiky (politického řešení problému), ale zároveň implicitně předpokládá, že jednotlivé fáze budou s ohledem na meritum daného problému adekvátně dlouhé. Jinak řečeno, pokud je politický cyklus naplňován pouze formálně (bez ohledu na obsah), existuje vysoká pravděpodobnost, že bude nezbytné jej opakovat, neboť původní problém nebude vyřešen.

Koncept dobrého vládnutí odkazuje zpravidla k řádnému, efektivnímu fungování (státní) správy a regulačního rámce. Právě tak je jej využíváno i v kontextu EU. V roce 2001 byla Komisí publikována bílá kniha o evropském vládnutí, která coby zásady dobrého vládnutí explicitně zmiňuje otevřenost, participaci, odpovědnost, efektivnost, koherenci, proporcionalitu a subsidiaritu. Prvních pět principů nemá přímou oporu v primárním právu, sama bílá kniha nicméně poměrně pregnantně specifikuje, k jakým výsledkům by uplatňování uvedených zásad mělo vést (a tedy jakými kvalitativními kritérii obecně posuzovat vnitřní fungování EU): 1. silnější zapojení místních a regionálních samospráv do legislativního procesu EU; 2. zohlednění místních a regionálních podmínek při implementaci legislativy EU; 3. zavedení minimálních standardů pro veřejné konzultace EU; 4. uplatňování adekvátních politických nástrojů; 5. zjednodušení práva EU a jeho efektivní vymáhání.

Ve světle uvedených konceptů nejenže vyznívá přechozí text mnohem méně kriticky, ale zároveň vzbuzuje poněkud jiný typ otázek: Jak zajistit, aby rozhodování v EU opravdu respektovalo posloupnost politického cyklu? Lze dobrého vládnutí dosáhnout na více úrovních současně? Jakého vztahu (vazeb) je mezi nimi třeba? Může se mezi institucemi EU uplatnit systém brzd a protivah? Mohou členské státy v Radě efektivněji vystupovat proti Komisi a Evropskému parlamentu? A je to v jejich zájmu? Společné mají tyto otázky (bohužel) jedno: Nikdo na ně doposud nenašel zcela uspokojivé odpovědi.

Autor: Ondřej Krutílek za přispění Ivety Paličkové, psáno pro Euroskop