Jiří Georgiev, 10.3. 2014, psáno pro Euroskop
V průběhu února vzbudila pozornost nejenom akademické obce, ale také médií skutečnost, že německý Spolkový ústavní soud poprvé ve své historii inicioval řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU. Připomeňme, že smyslem tohoto druhu řízení je poskytnout výklad nejasného a dosud nevyloženého ustanovení unijního práva primárního či sekundárního v závislosti na potřebách soudu členského státu, který je oprávněn či – nelze-li jeho rozhodnutí již napadnout opravnými prostředky dle vnitrostátního práva – dokonce povinován takovouto předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU v Lucemburku položit. V případě sekundárního práva má Soudní dvůr pravomoc rozhodnout i o otázce platnosti.
Míra využití tohoto institutu a hojnost předkládání předběžných otázek se v jednotlivých členských státech z pochopitelných – a někdy i mimoprávních důvodů – liší. Řízení o předběžné otázce je totiž v odborné literatuře traktováno nejen jako užitečný nástroj slaďování interpretace ustanovení unijního práva, ale také jako instrument, který umožňuje soudnímu orgánu zaplňovat mezery v primárním právu a tedy dotvářet vůli členských států, jež byla vyjádřena v zakládacích smlouvách společenství. Dle Marcuse Höretha je tak vzhledem k obtížné možnosti změny zakládacích smluv, s níž je kromě požadavku jednomyslnosti rozhodnutí všech členských států vždy spojena i složitá procedura sjednávání a schvalování, zakotvena zcela jedinečná role Evropského soudního dvora.
Opatrné ústavní soudy
Vzhledem k výše řečenému nepřekvapí jistá zdrženlivost většiny ústavních soudů členských států při iniciaci řízení o předběžných otázkách před Soudním dvorem EU. Ač často nevyřčena, přetrvává obava z rozvinutí „integračního programu“ směrem, který posune evropskou spolupráci odlišně od původních představ členských států coby „pánů smluv“. Ostatně velmi plasticky popsal tuto specifickou úlohu Soudního dvora EU coby aktéra procesu integrace probíhajícího skrze právní řád i legendární Joseph H. H. Weiler.
Zatímco ale v řadách akademiků budí takováto vize sympatie, u soudních praktiků v členských státech jsou reakce zdrženlivější. Pouze v 5 státech Unie (Belgie, Itálie, Litva, Rakousko a Španělsko) se ústavní soudy účastní procesu předkládání předběžných otázek. Jistě ale stojí za pozornost, že ve dvou případech (Itálie, Španělsko) se zcela bez pochyby současně jedná o instituce, které si ve své roli strážce demokratického a suverénního státního zřízení vytyčily při recepci evropského práva vlastní pevné mantinely k udržení standardů vyplývajících z jejich ústavního řádu.
Spolkový ústavní soud při vědomí své vlastní odpovědnosti za zachování ústavní identity Německa, nerozlučně spojené s respektem k vysoké úrovni ochrany základních práv občanů republiky, dosud přistupoval k eventualitě předkládání předběžných otázek velmi zdrženlivě. Obava z vnější determinace vlastního přístupu ke klíčovým ústavněprávním otázkám jej vedla k tomu, že se do počátku letošního roku praxe předkládání předběžných otázek sám zcela vyvaroval. A vzhledem k tomu, že přinejmenším dílčí aspekty doktríny vyplývající z jeho propracovaných a argumentačně bohatých rozhodnutí ve věci Solange, Maastricht či Lisabon si osvojily další vrcholné soudní instance po celé Evropě, nás asi ani nepřekvapí, že předběžné otázky neklade ani většina ostatních evropských ústavních soudů. Celá řada studií (naposledy např. monografie Allana F. Tathama pro Polsko a Maďarsko) dokládá, jak silně evropský diskurs Spolkového ústavního soudu zdomácněl i ve státech střední a východní Evropy, pro které rozpracovaná doktrína, konzistence i důslednost západního souseda představovala a představuje zajímavý vzor k následování.
Také český ústavní soud se ve svých nálezech k cukerným kvótám, evropskému zatýkacímu rozkazu a Lisabonské smlouvě zčásti nechal Spolkovým ústavním soudem inspirovat, jakkoli se od něj na druhé straně odchýlil uchopením role Evropského parlamentu v procesu demokratické legitimizace unijního rozhodování (Lisabon II, bod 137nn.), s čímž souvisí i jeho chybějící ochota stanovit materiální a procesní mantinely přenosu pravomocí ve vztahu k působnosti národního parlamentu (srov. text Mattiase Wendela v Der Staat 3/2013).
Na druhé straně v rozhodnutí Pfizer (II. ÚS 1009/08) Ústavní soud České republiky potvrdil výše nastíněnou linii svébytnosti ústavního soudnictví, k jehož úkolům nenáleží účastnit se výkladu evropského práva. Tříčlenný senát s Eliškou Wagnerovou coby soudcem zpravodajem tehdy konstatoval v bodech 19 a 20 zmíněného rozhodnutí, že „Ústavní soud opakovaně judikuje, že není součástí systému obecného soudnictví. Kritériem Ústavního soudu je ústavnost, tzn. zkoumání souladu s normativními a hodnotovými kategoriemi Ústavy (…).“ Ústavní soud současně doplnil, že referenčním rámcem přezkumu zůstávají i po vstupu do EU normy ústavního pořádku ČR s tím, že jelikož „náleží komunitární právo k mase práva podústavního, je zásadně věcí obecných soudů zkoumat uplatnění komunitárního práva a v určitých případech spadajících pod rozsah čl. 234 Smlouvy o založení Evropských společenství případně předložit ESD otázku výkladu nebo platnosti komunitárního práva.“ Současně podotýká, že jsou to „oba nejvyšší soudy náležející do soustavy obecných soudů, které zajišťují jednotnost judikatury na území České republiky (…).“
Nelze však ani za této situace konstatovat, že by nastíněné rozhodnutí senátu (nikoli pléna) určilo nepřekročitelnou hranici a vyloučilo navždy kladení předběžných otázek ze strany Ústavního soudu. Zejména kauza tzv. slovenských důchodů, která vedla k historicky první aplikaci maastrichtské doktríny vybočujícího právního aktu na rozhodnutí Soudního dvora EU (srov. nález Pl. ÚS 5/12), může podnítit úvahy o tom, zda je účelné plně ponechávat institut předběžné otázky v rukou vrcholných instancí obecných soudů, tedy Nejvyššího soudu a zvláště Nejvyššího správního soudu.
Jak položit otázku?
Zásadní význam přitom má, jakým způsobem je předběžná otázka formulována. Tak tomu je i v případě aktuální kauzy, v níž se Spolkový ústavní soud obrátil k Evropskému soudnímu dvoru. Podmínky, za nichž lze položit předběžnou otázku, si němečtí ústavní soudci sami narýsovali již v roce 2010 v případu Honeywell (2 BvR 2661/06), v němž Spolkový ústavní soud reagoval na kontroverzní rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci Mangold (C-144/04). Tehdy německý ústavní soud konstatoval, že prohlášení unijního právního aktu ultra vires lze učinit pouze tehdy, když se jedná o dostatečně „kvalifikované“ porušení kompetenčního řádu. Tím se rozumí situace, kdy by šlo o jednání unijních orgánů, jež je jednak zjevně v rozporu se svěřenými pravomocemi (offensichtlich kompetenzwidrig), a současně by takový akt v kompetenčním vztahu mezi EU a členskými státy vedl ke „strukturálně významnému posunu k tíži členských států.“
Zmíněné materiální podmínky současně doplnil nastíněním procesního postupu, který by měl ze strany Spolkového ústavního soudu předcházet případnému prohlášení unijního aktu za neaplikovatelný. Soudnímu dvoru EU by měla být „dána příležitost“ k výkladu smluv či rozhodnutí o platnosti a výkladu sporného jednání před tím, než Spolkový ústavní soud ve věci rozhodne.
Počátkem letošního roku německý ústavní soud poprvé předestřel, jak takovéto „poskytnutí příležitosti“ vypadá. Dal současně zřetelně najevo, že položením předběžné otázky rozhodně nemůže nastat podřízení soudu v Karlsruhe lucemburskému soudu. Za situace, kdy není Evropská unie federací, by ostatně nebyl podobný přístup ústavně konformní. Argumentace Spolkového ústavního soudu v aktuální kauze přitom logicky zapadá do řetězce předchozích rozhodnutí. Pracuje s konceptem vybočujícího právního aktu (maastrichtská doktrína ultra vires) i s pojmem ústavní identity rozvinutým v rozhodnutí německého ústavního soudu k Lisabonské smlouvě. Evropská doktrína německého ústavního soudu tedy rozhodně neztratila na síle přesvědčivosti ani odchodem výrazných osobností typu Paula Kirchhofa či Udo Di Fabia z řad soudců. Současný předseda soudu Andreas Voßkuhle, mimochodem v dějinách německého ústavního soudu jeho věkem nejmladší předsedající, tak mohl v rozhodnutí datovaném 14. ledna 2014 rozvinout these, které doplňují stávající linii rozhodování tohoto orgánu v evropských záležitostech.
Aktuální kauza vzešla z vydělení problematiky tzv. přímých měnových transakcí (OMT – outright monetary transactions), resp. záměru nakupovat v případě potřeby státní dluhopisy na sekundárním trhu, z řízení směřujícího proti komplexu opatření přijatých na unijní i národní úrovni v souvislosti se smlouvou o Evropském stabilizačním mechanismu a tzv. Fiskálním paktem. Evropskému stabilizačnímu mechanismu a Fiskálnímu paktu se ostatně Spolkový ústavní soud věnoval již ve svém rozhodnutí ze září 2012. Na základě ústavních stížností a orgánové žaloby podané parlamentní frakcí strany Die Linke se tedy nyní Spolkový ústavní soud zabývá tím, zda výše zmíněné rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky k OMT z 6. září 2012 nepředstavuje vybočení ze smluvně svěřených pravomocí a zda současně spolková vláda, potažmo i Spolkový sněm v této souvislosti nezanedbaly své povinnosti.
Meze působnosti Evropské centrální banky
Soud se přitom z velké části ztotožnil s argumentací stěžovatelů, kteří namítají, že rozhodnutím Rady guvernérů byl překročen mandát Evropské centrální banky, jež tímto postupem zasahuje i do sféry hospodářské politiky, tedy oblasti primární odpovědnosti členských států, a současně je prostřednictvím cíleného a selektivního nákupu státních dluhopisů obcházen zákaz monetárního financování rozpočtových schodků, vyjádřený v čl. 123 Smlouvy o fungování EU. Skutečnost, že rozhodnutí Rady guvernérů zatím nebylo uvedeno do praxe při nákupech dluhopisů finanční krizí postižených členských států, nemá z hledisky přípustnosti stížnosti význam. Naopak je zřejmé, že samotné rozhodnutí Rady guvernérů je závažným krokem, přičemž překročení porušení zákazu monetárního financování rozpočtů a vybočení z mandátu Evropské centrální banky uvedeným směrem by představovalo zjevné a strukturálně významné přestoupení svěřených pravomocí (srov. argumentaci v bodech 38nn. rozhodnutí 2 BvR 2728/13). Rozhodující pro uvážení, zda došlo k vybočení ze svěřených pravomocí, je tedy bezpochyby výklad článků 119, 123 a 127 Smlouvy o fungování EU a článků 17-24 Protokolu č. 4 o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky.
Právě v době, kdy tiskové agentury (srov. Die Welt 27.2.2014) přinesly zprávu, že zájem investorů o výše úročené dluhopisy jižních ekonomik roste, zatímco u německých cenných papírů nastal pokles jejich atraktivity pro investory, je jednou z centrálních otázek, zda avizovaná ochota Evropské centrální banky k neomezenému nákupu dluhopisů vybraných členských států neovlivňuje nedovoleným způsobem tržní ceny, a není tedy selektivní. Soud si klade otázku, zda nelze spatřovat rozpor se zásadou nezávislosti ECB i z důvodu kondicionality, tedy vazby finanční intervence na plnění podmínek navazujících na Evropský stabilizační mechanismus a Evropský nástroj finanční stability. Kontrola rozpočtové politiky není součástí politiky měnové. Pokud tedy evropský systém centrálních bank garantuje finanční pomoc, provozuje dle Spolkového ústavního soudu Evropské unii zapovězenou hospodářskou politiku (bod 65 rozhodnutí 2 BvR 2728/13) – takovéto jednání nemůže legitimizovat ani bohulibý cíl stabilizace eurozóny (bod 72 tamtéž).
Vzhledem k výše uvedenému by tedy Spolkový ústavní soud mohl konstatovat, že rozhodnutí Rady guvernérů Evropské centrální banky k OMT splňuje znaky vybočujícího právního aktu, tedy jednání ultra vires. Jelikož je však Spolkový ústavní soud věrný zásadě přátelskosti vůči evropskému právu (Europarechtsfreundlichkeit), odhodlal se před vyjádřením svého úsudku „dát příležitost“ Soudnímu dvoru EU k tomu, aby z hlediska zakládacích smluv problematická ustanovení rozhodnutí Rady guvernérů ECB výkladem vymezil tak, aby na primární právo nenarážela. V bodu 100 svého nálezu, kterým přerušil řízení ve věci a předložil kauzu lucemburským kolegům, německý ústavní soud požaduje odstranit riziko kolize se zakotvením kondicionality vyplývající z Evropského stabilizačního mechanismu, dále žádá vyloučení tzv. haircutu a pravomoci nakupovat dluhopisy jednotlivých států v neomezené výši. Zásahy do tržních cen by měly být pokud možno vyloučeny a intervence ECB do hospodářské politiky má mít v souladu se zakládacími smlouvami jen podpůrný charakter.
Shrnuto a podtrženo. Ochota Spolkového ústavního soudu k předložení předběžné otázky neznamená přenesení odpovědnosti za finální rozhodnutí na jiný, tedy unijní orgán. Znamená příležitost v soudcovském dialogu vymezit pravomoci Evropské centrální banky tak, aby nenarážely na mandát vyplývající ze zakládacích smluv a současně zohlednily požadavky na respektování ústavní identity členského státu, jehož občané se prostřednictvím volených zástupců v parlamentu podílejí na utváření klíčových oblastí právní regulace. Určování hospodářské politiky k takovýmto vitálním tématům, o nichž se mezi občanskou veřejností vede živá diskuse, jistě patří.
Autor: Jiří Georgiev, Sekce pro evropské záležitosti
