Jan Kinšt, Jana Jirousková, 24.7. 2014 (Evropský účetní dvůr)
Auditoři kontrolovali dotace poskytované evropským vinařům na jejich investice a propagaci odbytu vína v třetích zemích a byli velmi kritičtí; peníze nejsou vždy vynakládány efektivně, o racionalitě projektu lze pochybovat, efekty podpory nejsou průkazné.
Evropská unie je největším producentem vína s přibližně 60% podílem na celosvětové produkci. Se zhruba třemi miliony hektarů vinic produkuje EU průměrně 158 milionů hl vína za rok. S cílem zlepšit konkurenceschopnost evropských producentů vína a vyvážit nabídku a poptávku v odvětví zavedla Rada Evropské unie v roce 2008 reformu společné organizace trhu s vínem.
Již v roce 2012 provedl Účetní dvůr audit výkonnosti, jenž měl za cíl posoudit pokrok, kterého bylo díky reformě dosaženo (zvláštní zpráva EÚD č.7/2012). Audit se konkrétně zaměřil na opatření „klučení“ a „restrukturalizace a přeměna vinic“, která představují dvě největší oblasti výdajů. Ve své současné zprávě, kterou Účetní dvůr vydal k tématu společné organizace trhu s vínem, zahrnul do auditu dvě významná opatření pro konkurenceschopnost vybraná členskými státy v jejich vnitrostátních programech podpory, tj. investiční a propagační opatření. Na tato opatření bylo v programovém období 2009-2013 přiděleno 518 a 522 milionů EUR. Celkovou odpovědnost za efektivnost příslušných opatření má Evropská komise, jejich provádění je však svěřeno členským státům.
Cílem auditu bylo odpovědět na otázku: „Je podpora EU na investiční a propagační opatření pro odvětví vína dobře řízena a lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit?“ Audit byl zaměřen na projekty financované v období 2008-2011. Auditoři v rámci kontroly navštívili příslušné útvary Komise a pět členských států (resp. jejich regiony): Rakousko, Francie (Akvitánie a Lanquedoc-Roussillon), Itálie (Lazio a Benátsko), Portugalsko a Španělsko (Katalánsko). Celkově bylo analyzováno 113 projektů, u 37 z nich provedli auditoři kontrolu na místě.
Proč paralelní podpora investic?
Dotace v rámci investičního opatření směřují zejména na modernizace procesu zpracování hroznů a výroby vína a jeho odbytu. Při auditu bylo zjištěno, že tato opatření v rámci společné organizace trhu s vínem mají stejný cíl jako obdobná v rámci programu rozvoje venkova. Účel doplňkové investičnípodpory v odvětví vína, když už takováto podpora byla k dispozici pro všechna zemědělská odvětví v rámci politiky rozvoje venkova, nebyl auditorům zřejmý. Rozhodnutí o této dodatečné podpoře nebylo založeno na žádné studii či analýze. Vzhledem k tomuto paralelnímu souběhu musely členské státy také vymezit „dělící linii“ mezi investicemi tak, aby nedocházelo k duplicitnímu financování v rámci dvou režimů podpory. Ač jde v principu o správný požadavek, jeho naplnění vedlo v některých členských státech, jako například ve Španělsku či Itálii, ke zpožděním v realizaci opatření až o tři roky a k nedostatečnému využití přidělených prostředků. V době auditu musela být v těchto členských státech výrazná část původně přidělených prostředků na toto investiční opatření převedena na jiná opatření v rámci vnitrostátních programů podpory.
Byly skutečně financovány účelné projekty?
Audit také odhalil, že investiční opatření v rámci společné organizace trhu s vínem nebylo prováděno s řádným ohledem na zásadu efektivnosti a hospodárnosti. Většina z kontrolovaných členských států nezajistila, aby podporu dostaly jen životaschopné projekty. Auditoři například narazili na grant pro investiční projekt na linku k plnění lahví, který byl udělen v roce 2009 družstvu, jež vykazovalo po řadu let záporné roční výsledky a snižující se kapitál a v současné době je v likvidaci. V Rakousku a Francii vycházely postupy výběru ze zásady „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“. Účetní dvůr také nenalezl žádné důkazy o tom, že by tyto členské státy systematicky posuzovaly přiměřenost projektových nákladů, existuje tedy riziko nadměrných výdajů.
Je podpora propagace velkých firem a zavedených značek nezbytná?
Propagační opatření mají za cíl podpořit export evropských vín na třetí trhy, a to formou podpory propagačních akcí v místě (reklama, prodejní akce a výstavy, apod.). Účetní dvůr má pochybnosti, zda granty poskytnuté v rámci tohoto opatření efektivně a účelně přispívají k posílení pověsti jakostního vína z Unie. Propagační akce jsou často využívány ke konsolidaci stávajících trhů namísto k získávání trhů nových či zpětného získání trhů starých. Přestože je podpora primárně určena malým a středním podnikům, ve všech navštívených členských státech s výjimkou Rakouska byla podpora na propagaci udělena velkým vinařským společnostem s dlouholetou vývozní tradicí. Některé z těchto velkých firem, jako například producenti šampaňského, jsou ve třetích zemích již dlouhodobě známy a zastoupeny ať už prostřednictvím lokálních partnerů nebo mají své vlastní distributory či obchodní sítě. Otázkou tedy zůstává, zda je podpora takovýchto společností z rozpočtu EU potřebná.
Příspěvek EU se stává částečnou dotací provozních nákladů
Účetní dvůr odhalil celou řadu případů, kdy financování EU pouze nahradilo výdaje na reklamu, které předtím nesly podniky samy. Ve čtyřech z pěti kontrolovaných členských států byly zjištěny jasné případy efektu mrtvé váhy (deadweight). To je situace, kdy dotaci čerpá příjemce, který by svůj projekt zcela nebo zčásti realizoval i bez grantové podpory. Zpráva uvádí příklad portugalského příjemce, jehož vlastní výdaje na propagaci v roce 2008 činily 1,2 milionu EUR, nicméně v roce 2009 došlo ke snížení těchto vlastních výdajů na 0,3 milionu EUR, přičemž stejná částka 0,3 milionu EUR bylo financováno (nahrazena) dotací z prostředků EU. Podobný trend byl pozorován i u rakouských a francouzských příjemců. To dokazuje, že financování EU místo zvýšení celkových výdajů na propagační opatření jen nahradilo podstatnou část zdrojů, které předtím podniky na tyto účely vynakládaly. Kromě toho auditoři zjistili, že v některých případech příspěvky EU pokrývaly i běžné provozní náklady (např. platy zaměstnanců), které by jinak bez podpory EU nesl sám příjemce. Účetní dvůr toto shledává za neefektivní využití veřejných prostředků.
Neprůhledné výdaje, nedostatečná kontrola
Další zajímavé zjištění tohoto auditu se týká způsobu, jakým členské státy kontrolují náklady propagačních akcí. Tyto akce se konají mimo území EU, což znamená, že kontroly na místech konání by byly příliš drahé. Je tedy pochopitelné, že se všechny navštívené členské státy s výjimkou Itálie spoléhají výhradně na podklady zaslané příjemci. Tyto doklady by měly být dostatečně podrobné, aby členské státy mohly provádět smysluplné kontroly. Účetní dvůr však zjistil, že ve všech auditovaných členských státech, s výjimkou Portugalska, předložené faktury často neuváděly dostatečně podrobné údaje o povaze nákladů realizovaných propagačních akcí. V důsledku toho nebylo možné ověřit jejich způsobilost, což výrazně zvyšuje riziko financování neoprávněných výdajů. Zpráva uvádí příklad z Francie, kde auditoři odhalili fakturu za tři VIP vstupenky na tenisový turnaj „Roland Garros“, které byly vykázány jako akce na propagaci vína, a tudíž z 50 % financovány z prostředků EU.
EU ztratila své podíly na trzích ve třetích zemích
Vývoz vína z členských států (EU-27) do třetích zemí v letech 2009-2012, tj. v období, kdy bylo realizováno propagační opatření, vzrostl o 64 %. To je jistě pozitivní trend; na tento souhrnný ukazatel také často odkazuje Evropská komise jako na důkaz úspěšnosti opatření. Při podrobnějším pohledu lze však takové hodnocení relativizovat. Tento nárůst totiž nelze jednoznačně přičíst propagačnímu opatření. Současný nárůst vývozu vína je tažen strmým růstem poptávky v určitých třetích zemích, jako např. Čínou, jejíž spotřeba vína se v posledních letech výrazným způsobem zvýšila. Je také zajímavé, že ačkoli v absolutním vyjádření došlo k nárůstu vývozu, vína exportovaná z EU-27 ztratila své podíly na trhu v nejdůležitějších třetích zemích, na které byly zacíleny propagační akce. Ze zprávy rovněž vyplývá, že vývoz těch druhů vín, které nedostávají propagační podporu z rozpočtu EU (např. stolní vína) rostl přesně stejných trendem jako vývoz vín podporovaných tímto opatřením.
Dvojnásobný rozpočet pro nové programové období
Přestože nebyla provedena žádná analýza dokazující zvýšenou potřebu financování, mají se finanční prostředky určené na propagační opatření v programovém období 2014-2018 více než zdvojnásobit v porovnání s prostředky vynaloženými v předchozím programovém období. Vzhledem k obtížím, které členské státy měly s čerpáním rozpočtu na propagační akce pro období 2009-2013, proto upozornil Účetní dvůr na zvýšené riziko neefektivního využití finančních prostředků EU. Doporučuje proto Evropské komisi, aby po uplynutí dostatečného časového období analyzovala, jak tento zvýšený rozpočet odpovídá potřebám odvětví vína EU a zda je v souladu s absorpční kapacitou členských států. Na základě této analýzy by měla Evropská komise rozpočet případně upravit a zajistit tak motivaci členských států k větší efektivnosti při realizaci opatření.
Další doporučení Evropského účetního dvora jsou uvedeny v plném textu zvláštní zprávy č. 9/2014 „Je podpora EU na investiční a propagační opatření pro odvětví vína dobře řízena a lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit?“, která je k dispozici ve 23 jazycích EU na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt, Jana Jirousková (Evropský účetní dvůr)
