Jan Kinšt, Jana Jirousková, Evropský účetní dvůr, 21.4. 2015
Výdaje na podporu rozvoje venkova v rámci společné zemědělské politiky Evropské unie jsou již několik let oblastí s nejvyšší mírou porušování předpisů příjemci dotací. Slabé kontrolní systémy členských států a složitost politiky rozvoje venkova jsou hlavní příčinou vysoké míry chyb.
K tomuto závěru došel Evropský účetní dvůr ve své zvláštní zprávě, jejímž cílem bylo identifikovat hlavní příčiny vysoké míry chyb v oblasti rozvoje venkova a současně posoudit, zda kroky učiněné členskými státy a Evropskou komisí mohou tyto zjištěné příčiny chyb v budoucnu účinně vyřešit.
Evropská unie a členské státy vyčlenily na politiku rozvoje venkova v programovém období 2007-2013 více než 150 miliard EUR. Celkový rozpočet, plněný v rámci sdíleného řízení, byl téměř rovnoměrně rozdělen mezi investiční opatření (jimiž se podporují např. modernizace zemědělského podniku, zahájení činnosti mladých zemědělců nebo zkvalitnění základních služeb pro obyvatele venkova) a tzv. podporu na zemědělskou plochu, která má formu kompenzace zemědělcům za dobrovolně přijaté postupy vedoucí zpravidla k nižší produktivitě, ale větší šetrnosti k životnímu prostředí; příkladem je zachování biodiverzity na pozemku.
Míra chyb je nepřijatelně vysoká
Auditoři odhadli, že průměrná míra chyb v oblasti výdajů na rozvoj venkova činila 8,2 % během tří let 2011–2013 , což je více než čtyřnásobek tzv. prahu významnosti (2 %), který představuje určitou dohodnutou míru tolerance chybovosti. Investiční opatření, především granty na pořízení zemědělských strojů a strojů na zpracování potravin, se na této míře chyb podílela ze dvou třetin, zatímco na chyby v použití podpory na zemědělskou plochu připadala jedna třetina. Co se týče podpory na plochu, hlavní příčinou chyb byl nesoulad se zemědělskými závazky způsobený nízkou motivací zemědělců dodržovat tyto závazky, nízkou mírou či neúčinností kontrol ze strany národních orgánů a slabým systémem sankcí, které nejsou s to odradit příjemce od porušení závazku.
Na vzniku chyb se výrazně podílejí orgány veřejné správy
V případě investičních opatření se na vzniku chyb výrazně podílejí orgány veřejné správy, které často nedodržují pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Podle zjištění Účetního dvora např. projekty na podporu venkovské infrastruktury většinou realizují malé obce, které mají často málo zkušeností se zadáváním veřejných zakázek nebo jim chybí vyškolení a zkušení zaměstnanci, a jednak někteří příjemci preferují dodavatele, se kterými již v minulosti spolupracovali, takže zakázky zadávají přímo jim.
Zpráva uvádí celou řadu konkrétních příkladů, kdy finanční prostředky EU nebyly použity správně: obec v Nizozemsku neoprávněně přidělila zakázku přímo bez výběrového řízení, které mělo být zveřejněno na zvláštní internetové stránce; v Německu zorganizovala obec soutěž na výběr poskytovatele internetového připojení, přičemž při hodnocení nabídek uplatnila jiná kritéria pro zadávání zakázek než ta, která byla zveřejněna v zadávací dokumentaci; obec v Rumunsku odmítla pět nabídek uchazečů ze sedmi z důvodu nesplnění požadavků, přičemž vítězný uchazeč dané podmínky taktéž nesplnil, došlo tak k nerovnému zacházení s uchazeči. Platební agentury ani v jednom z takových případů proti tomuto postupu nic nenamítaly, přestože to znamenalo nesplnění základních zásad zadávání veřejný zakázek, tj. transparentnosti, nediskriminace, objektivity a náležitého zveřejnění informací.
Členské státy mohly a měly předejít vzniku většiny chyb
Auditoři v souvislosti s investičními opatřeními zjistili, že i když kontrolní orgány členských států měly v mnoha případech dostatečné informace k tomu, aby alespoň některé chyby zjistily a opravily, neučinily tak. Audit jasně ukázal, že kvalita kontrol prováděných členskými státy je stále nedostatečná.
Z šetření Účetního dvora dále vyplynulo, že opatření na zahájení činnosti mladých zemědělců nebylo vůbec zatíženo chybami ve způsobilosti. Naopak nejvíce náchylné k chybám bylo opatření na podporu zpracování zemědělských produktů, kde veřejná podpora může dosahovat až několika milionů EUR na projekt. Díky kontrolám na místě auditoři odhalili, že více než polovina kontrolovaných projektů obsahovala chyby, z toho u třetiny existovalo podezření, že byly způsobeny v důsledku podvodu. Zpráva uvádí příklad, kdy příjemce záměrně vykázal pořízený stroj jako nový, ten byl ale ve skutečnosti zakoupen z druhé ruky. Celý případ byl předán Evropskému úřadu pro boj proti podvodům (OLAF).
Akční plány a právní rámec EU – budou účinné?
Komise ve snaze snížit vysokou míru chyb v oblasti výdajů na rozvoj venkova vyzvala všechny členské státy, aby vytvořily akční plány na prevenci a nápravu příčin chyb. Na základě získaných zkušeností a doporučení Účetního dvora jsou tyto akční plány postupně zdokonalovány. Účetní dvůr tento postup vítá, avšak upozorňuje, že akční plány zavedené členskými státy mají stále spíše reaktivní povahu a nijak systematicky neřeší problémy, jimiž byly chyby ve všech členských státech způsobeny.
Většina členských států totiž navrhuje pouze obecná řešení, jako je aktualizace procesních manuálů nebo organizace školení. Například opakujícím se řešením v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek bylo školení pro inspektory a příjemce o příslušných pravidlech v této oblasti. Jak auditoři zjistili, v akčních plánech se nijak neanalyzuje, v jakých ohledech je porušení pravidel nejpravděpodobnější a proč. Navíc chybí preventivní opatření na řešení nedostatků zjištěných v ostatních zemích Evropské unie.
Plnění programového období 2014–2020 pro rozvoj venkova bude součástí reformované společné zemědělské politiky. Nový právní rámec EU obsahuje prvky, které mohou řešit příčiny chyb a může tak vést ke snížení jejich četnosti. Auditoři však upozorňují, že je třeba věnovat zvýšenou pozornost následným krokům regulačního procesu v členských státech, protože k většině chyb dochází při provádění konkrétních ustanovení právě v legislativě členských států.
Klíč k úspěšné implementaci politiky rozvoje venkova
Účetní dvůr tedy shrnul, že postup Komise a členských států na odstranění hlavních příčin vysoké míry chyb v oblasti rozvoje venkova je jen částečně účinný. Doporučuje, aby Evropská komise doplnila nápravná opatření, která doposud přijala, tím, že se i nadále bude zaměřovat na hlavní příčiny vzniku chyb u výdajů na rozvoj venkova a bude klást důraz na zlepšování účinnosti kontrol. Na úrovni členských států by měla být přijata preventivní a nápravná opatření týkající se především zadávání veřejných zakázek, agro-environmentálních plateb a záměrného obcházení pravidel. Konkrétně by členské státy měly vypracovat například pokyny, které inspektorům členských států pomohou zjišťovat známky podezření z podvodu.
Účetní dvůr vidí hlavní potenciál, jak snížit chyby v oblasti rozvoje venkova, v nalezení správné rovnováhy mezi počtem a složitostí pravidel, související s potřebou dosáhnout předem definovaných cílů, a povinností zaručit legalitu a správnost výdajů. To je podle auditorů klíč k úspěšnému naplnění politiky rozvoje venkova.
Plné znění Zvláštní zprávy č. 23/2014 „Chyby ve výdajích na rozvoj venkova: jaké mají příčiny a jak jsou řešeny“ je dostupné na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt, Jana Jirousková (Evropský účetní dvůr)
