Dilema v EU: Co s uprchlíky

Eliška Kroupová, CDK, 11.6. 2015 (psáno pro Euroskop)

Politická situace v Severní Africe, Sýrii a Afghanistánu podnítila v posledních dvou letech vysoký nárůst uprchlíků, kteří se pokoušejí prostřednictvím pašeráckých skupin proniknout přes Středozemní moře na evropský kontinent a zažádat o azyl v jednom z členských států EU.

Poslední tragickou událostí bylo ztroskotání lodě na konci dubna 2015, při kterém zahynulo až 900 lidí. To dokládají i statistiky, dle kterých doposud za rok 2015 bylo nalezeno 1 829 obětí, zatímco za celý rok 2014 je jich evidováno 3 200.

Jihoevropské státy musí čelit přílivu uprchlíků, kteří usilují o získání statutu azylanta v EU na základě zásady mezinárodního práva non-refoulement, která mu zajišťuje zpětné nevydání do země v případě, že mu hrozí nebezpečí z důvodů např. rasových, náboženských nebo národnostních.

V roce 2014 vstoupilo za hranice EU více než 276 tis. nelegálních migrantů, což je 155% nárůst oproti roku 2013. Itálie přitom zaznamenala 277% meziroční nárůst s 60% podílem na celkovém počtu uprchlíků. Na druhém místě stojí Řecko s 153% meziročním nárůstem a s podílem 19 % na počtu všech migrantů nelegálně přicházejících do EU. Největší část tvoří Syřané a Eritrejci, kteří volí nejčastěji tzv. centrální středomořskou trasu převaděčských skupin mířící na jih Itálie.

Tato situace ovšem stupňuje volání po solidaritě zbývajících členských států EU a komplexním celounijním přístupu k problematice migračních vln do EU. Hledání řešení na evropské úrovni je ovšem doprovázeno historicky specifickým charakterem migrační a azylové politiky EU, byť byla tato oblast přijetím Lisabonské smlouvy plně komunitarizována.

Vůle členských států prohlubovat evropskou integraci v této oblasti byla (více než jinde) ovlivněna obavami ze ztráty suverenity, a to i přes logiku tohoto roku v návaznosti na dopady volného pohybu osob a vytvoření schengenského prostoru.

S čím přichází Komise?

Komise předložila 13. května 2015 balík návrhů zvaný Evropský program pro migraci (European Agenda on Migration), který přináší jak opatření pro okamžitou akci, tak návrhy řešení současné situace ve střednědobém a dlouhodobém horizontu v návaznosti na pokyny, které vymezily hlavy států na zasedání Evropské rady 23. dubna 2015.

Komise navrhla v rámci skupiny okamžitých opatření: (1) posílení přítomnosti hlídek pro snížení počtu obětí; (2) zvýšenou finanční a operační asistenci jihoevropským státům určenou jak na nouzovou pomoc ve fázi identifikace a kontroly migrantů, tak např. na regionální programy podpory rozvoje v Severní Africe; (3) operace směrem k pronásledování pašeráckých sítí a (4) nejvíce diskutovaný kvótový mechanismus rozdělení uprchlíků mezi členské státy EU.

Konkrétní návrhy okamžitých opatření

Vojenská operace v rámci SZBP byla již 18. května 2015 schválena Radou EU a má být realizována během jednoho roku ve třech fázích ve spolupráci s lybijskými orgány. Na rozdíl od operace Triton, jejímž cílem je pod vedením Itálie a koordinací agentury Frontex záchrana lidských životů, má plnit tzv. EU Navfor Med odlišnou misi.

V první fázi by od konce června 2015 mělo být zahájeno sledování a vyhodnocování sítí převaděčů a obchodníků s lidmi. Ve druhé a třetí fázi je plánováno za pomoci satelitů, loďstva a letectva odhalování, prohlídky a potápění převaděčských lodí, k čemuž je nutné přijetí rezoluce OSN. Mezinárodní organizace však upozorňují na příliš velké riziko obětí na životech, ale i bezpečnostní hrozbu pro vojenské kapacity členských států EU ze strany teroristických skupin.

Druhý soubor navrhovaných opatření se vztahuje na strategický přístup k migraci do EU a podporuje posílení koordinace azylové a přistěhovalecké politiky EU a zapojení všech zúčastněných stran včetně mezinárodních organizací. V dlouhodobém horizontu by se měla migrační politika EU zaměřit na 4 politické priority:

• 1) Snížení atraktivity nelegální migrace,
• 2) Záchranu životů a zabezpečení vnějších hranic posílením jejich správy,
• 3) Silnou společnou azylovou politiku (vytvořením evropského azylového systému),
• 4) Novou politiku pro legální migraci.

Jak má fungovat systém kvót?

Součástí pokynů Evropské rady z dubna 2015 je mimo jiné:

• Výzva ke zvážení možností, které by v rámci potřeby akutní pomoci státům čelícím největšímu přílivu migrantů vedly k nouzovému přemístění nelegálních uprchlíků na dobrovolné bázi
• Návrh na realizaci prvního dobrovolného pilotního projektu přemístění osob oprávněných k získání mezinárodní ochrany po EU.

Předložené návrhy Komise jsou však výrazně ambicióznější.

1) Přemístění migrantů, kteří uprchli do EU a žádají o azyl

Rozsáhlou reakci médií a i politiků vyvolal návrh automatického mechanismu relokace žadatelů o azyl v EU zjevně potřebujících mezinárodní ochranu, kterým má být solidárně zmírněn tlak koncentrující se na jihoevropské státy EU.

Kritéria pro stanovení kvót jednotlivých členských států mají být odvozena od výše HDP (koeficient 40 %), počtu obyvatel (40 %), míry nezaměstnanosti (10 %) a historických údajů o počtu žadatelů o azyl a přesídlených uprchlíků (10 %) se zohledněním opatření přijatých členskými státy dobrovolně. Přemisťováni mají být pouze ti uprchlíci se zřejmým nárokem na mezinárodní ochranu, což má být posuzováno místními úřady v Řecku a Itálii za pomoci příslušných evropských agentur. Samotná procedura posuzující přidělení azylu již má proběhnout ve státu, kam byl jednotlivý žadatel přemístěn. Komise počítá s navýšením rozpočtu IMIF pro mechanismus přemístění o 240 mil. € (tj. 6 tis. € na přemístěnou osobu pro přijímající členský stát).

Rozporuplná reakce na návrh Komise tkví i v tom, že se nemá jednat pouze dočasný mechanismus, který chce Komise spustit prostřednictvím historicky prvního využití tzv. systému pro reakce na mimořádné situace (čl. 78 SFEU), ale plánuje připravit ještě v tomto roce legislativní návrh na stálý mechanismus přemisťování uprchlíků, který by měl být aktivován automaticky a závazně vždy v okamžiku zvýšeného přílivu nelegálních přistěhovalců.

Z právního hlediska je navrhované opatření v tuto chvíli v rozporu se stávajícím systémem označovaným jako Dublin II (nařízení č. 604/2013), který stanovuje pravidla pro určení země posuzující žádost o azyl. V případě neoprávněného vstupu do EU je to země, jejíž hranice byla osobou překročena přicházeje ze třetího státu. Jiné členské státy mohou převzít žadatele o azyl a posoudit jeho žádost pouze na základě dobrovolného rozhodnutí.

2) Přesídlení uprchlíků ze třetích zemí EU

V roce 2015 by měl být spuštěn také program zahrnující 20 tis. míst pro přesidlování migrantů ze třetích zemí v současnosti se nacházejících v uprchlických táborech do všech členských států EU, a to rovněž na základě stejného distribučního klíče. V případě syrských uprchlíků se členské státy EU zavázaly k přesídlení 38 tis. lidí do EU, téměř 80 % závazku však přijalo pouze Německo. Související náklady ve výši 50 mil. € pro roky 2015-2016 mají být převedeny do IMIF. V tomto případě se ovšem jedná pouze o doporučení Komise.

V návaznosti na Evropský program pro migraci Komise 27. 5. 2015 předložila ke schválení implementační balík sestávající z těchto dokumentů:

• Návrh rozhodnutí Rady, kterým má dojít během jednoho roku k přemístění 40 tis. žadatelů o azyl s nárokem na mezinárodní ochranu z Itálie a Řecka (tj. přibližně 40 % uprchlíků, kteří vstoupili do Řecka a Itálie v roce 2014).
• Doporučení na vytvoření celounijního systému přesídlení 20 tis. uprchlíků mimo EU vyžadujících mezinárodní ochranu (během 2 let)
• Akční plán pro boj s převaděči
• Pokyny Komise pro podporu systematického odebírání otisků prstů uprchlíků (k zabránění dalšího přesunu žadatelů o azyl do jiných členských států EU)
• Zahájení veřejné konzultace k směrnici o modrých kartách
• Změna operačního plánu společné operace Triton (geografický rozsah, vybavení, kapacita)

Distribuční klíče pro nelegální migranty a uprchlíky přijaté ze třetích zemí

Země	Distribuční klíč pro přemístění žadatelů o azyl (nelegálních uprchlíků)	Celková alokace přemístěných žadatelů o azyl1	Distribuční klíč pro přesídlení uprchlíků ze třetích zemí (zejm. ze Sýrie)	Celková alokace přesídlených uprchlíků2
Belgie	3,41 %	1364	2,45 %	490
Bulharsko	1,43 %	572	1,08 %	216
Česká republika	3,32 %	1328	2,63 %	525
Dánsko*	–	–	1,73 %	345
Estonsko	1,85 %	738	1,63 %	326
Finsko	1,98 %	792	1,46 %	293
Francie	16,88 %	6752	11,87 %	2375
Chorvatsko	1,87 %	747	1,58 %	315
Irsko*	–	–	1,36 %	272
Itálie3	–	–	9,94 %	1989
Kypr	0,43 %	173	0,34 %	69
Litva	1,26 %	503	1,03 %	207
Lotyšsko	1,29 %	517	1,10 %	220
Lucembursko	0,92 %	368	0,74 %	147
Maďarsko	2,07 %	827	1,53 %	307
Malta	0,73 %	292	0,60 %	121
Německo	21,91 %	8763	15,43 %	3086
Nizozemsko	5,12 %	2047	3,66 %	732
Polsko	6,65 %	2659	4,81 %	962
Portugalsko	4,25 %	1701	3,52 %	704
Rakousko	3,03 %	1213	2,22 %	444
Rumunsko	4,26 %	1705	3,29 %	657
Řecko3	–	–	1,61 %	323
Slovensko	1,96 %	785	1,60 %	207
Slovinsko	1,24 %	495	1,03 %	319
Španělsko	10,72 %	4288	7,75 %	1549
Švédsko	3,42 %	1369	2,46 %	491
Velká Británie*	–	–	11,54 %	2309

¹ při odhadu 40 tis. uprchlíků v letech 2015–2016
² při počtu 20 tis. osob
³ Řecko a Itálie jako země, kterým je pomoc poskytována, se do distribučního klíče nezapočítávají

* Tyto země mají specifické postavení v azylové a přistěhovalecké politice EU, a proto nejsou povinny se do těchto opatření zapojit.

Zdroj: Evropská komise

Co na to členské státy EU?

Instituce EU se shodují nad potřebou řešit současnou situaci ve Středozemním moři. Reakce na jednotlivé části předloženého balíku Komise jsou však rozdílné.

Shodu nalezly členské státy i EP nad opatřeními vedoucími k intenzivnějším hraničním kontrolám a operacím, které budou potírat obchod s lidmi a převaděčství, či opatřením, které navýší finanční prostředky pro evropské agentury působící přímo v oblasti ve spolupráci s lokálními úřady.

Politicky nejspornější otázku však představuje návrh na přemisťování uprchlíků nelegálně přicházejících do Itálie a Řecka na převaděčských lodí. Pro členské státy EU by to znamenalo přijmout uprchlíky, kteří čekají na udělení statutu azylanta, povinně vždy, kdy bude překročena určitá míra přílivu migrantů.

Aniž by se členské státy EU vyslovily proti ochotě se solidárně podílet na řešení migračních vln do EU, řada států již vyslovila jednoznačný nesouhlas se zavedením automatického kvótového mechanismu.

Nejhlasitějšími odpůrci závazných národních kvót pro migranty jsou především Francie a Maďarsko. Ke skupině nesouhlasících států, kteří obhajují stávající princip dobrovolnosti, patří i Česká republika, Polsko, Estonsko, Lotyšsko, Litva, Slovensko a Velká Británie. Podle francouzských představitelů systém kvót odporuje zásadám mezinárodního práva, dle kterých se má právo migrantů na azyl posuzovat individuálně. Francie místo toho navrhuje vytvoření evropského systému ochrany hranic (tj. evropské pobřežní stráže).

Nejhlasitějším zastáncem přemisťování žadatelů o azyl je přirozeně Itálie, která čelí nejsilnějšímu přívalu nelegálních migrantů. Specifickou pozici má např. Malta, která taktéž opakovaně čelí migračním vlnám, ale v tuto chvíli její stav Komise neposoudila jako dostatečně krizový, a proto by i ona měla přijmout téměř 300 žadatelů o azyl.

Kritikové přicházejí z řadou argumentů, kterými zpochybňují automatický systém přesunutí žadatelů o azyl v EU v případě krize. Jako smysluplné vidí spíše působení EU při operacích ve Středozemním moři bojující proti pašeráckým lodím a preventivní působení přímo ve třetích zemích, odkud uprchlíci odcházejí.

V řadě zemí akcentují postoje, které upozorňují na kulturní odlišnosti žadatelů o azyl ze třetích zemích a zdůrazňují pochybnosti o jejich možné asimilaci a integraci do společnosti. V případě České republiky a dalších středních a východních zemí EU je rovněž otázkou, zda vůbec tito uprchlíci mají zájem o to být přesunuti do členských států EU s méně slibnými ekonomickými výhodami.

Vedle toho vyvstávají i další pochybnosti, např. zda princip přemisťování nebude mít opačný „povzbuzující“ efekt na motivaci uprchlíků pokusit se proniknout na evropský kontinent, či bezpečnostní obavy z toho, že se do skupin přemisťovaných žadatelů o azyl mohou infiltrovat teroristé Islámského státu.

Členské státy budou o dočasném kvótovém mechanismu na přemístění uprchlíků rozhodovat kvalifikovanou většinou po konzultaci EP. Vzhledem k počtu negativních reakcí je otázkou, zda k zavedení kvót vůbec dojde. Komisi čeká nesnadný úkol najít kompromis mezi jihoevropskými státy EU a zbývající částí EU obzvlášť v otázce, která je mediálně atraktivním tématem frekventovaným i na vnitropolitické politické scéně jednotlivých členských států.

Přestože většina pozornosti je v tuto chvíli věnována jednomu z okamžitých nástrojů, týká se pouze dílčího problému skupiny legálních migrantů, kteří se již dostali na evropský kontinent. EU čeká nicméně ještě podstatnější diskuse o systémovém řešení a přístupu k azylové a přistěhovalecké politice EU. EU čelí výzvám v otázce nejednotnosti této politiky EU, v otázce udělování víz či právní regulace legální ekonomické migrace, jejichž diskutování na evropské i národní úrovni bude provázet bezesporu srovnatelný zájem.

Autor: Eliška Kroupová, CDK (psáno pro Euroskop)