Přejít na obsah

Vyhledávání



Hlavní menu

Jak reformovat společný evropský azylový systém?

Magda Komínková, Euroskop, 3. 5. 2016
Uprchlíci 2016

ANALÝZA - V návaznosti na přehled dosavadního vývoje vytváření evropské azylové politiky přinášíme analýzu, která se věnuje aktuálním návrhům na reformu společného azylového systému.

V červnu 2015 se Komise zavázala k externí studii týkající se provádění Dublinu III. Závěry studie, která byla vydána v prosinci 2015, mají sloužit k revizi nařízení a k vypracování tzv. Dublinu IV.

Unie systém stanovení země odpovědné za azylové řízení měla jasně nastaven a byl v podstatě funkční. Nicméně ve světle solidarity a snahy o předejití humanitární katastrofy na svoje normy a pravidla de facto rezignovala. S postupným nárůstem příchozích osob na území starého kontinentu přestala fungovat registrace cizinců, což způsobilo nekontrolovatelný pohyb po celém území EU. Zlomovým okamžikem bylo také prohlášení německé kancléřky Angely Merkelové, že Německo přijme všechny syrské uprchlíky. Nejen tyto ale i další události vedly k postupnému zhroucení dublinského systému. Jednotlivé členské státy se vyrovnávaly s přílivem uprchlíků vlastním způsobem a více než 20 let po otevření Schengenského prostoru začaly na hranicích opětovně vyrůstat ploty a zábrany.

Množství příchozích osob se Unie pokusila doposud neúspěšně řešit kvótami na přerozdělování uprchlíků. Tento systém ovšem není funkční a do poloviny dubna bylo relokováno pouze kolem 1.200 uprchlíků. 

Relokační mechanismy

- V září 2015 Komise navrhla přemístit 120.000 lidí, kteří potřebují mezinárodní ochranu z Itálie (15.600), Řecka (50.400) a Maďarska (54.000) 
- V květnu 2015 Komise navrhla z Itálie a Řecka přemístit do jiných členských států EU celkem 40.000 osob na základě rozdělovacího klíče 

Zdroj: Evropská komise

 

Návrat ke starým pořádkům

Unie si uvědomuje, že vzhledem k evropské demografické situaci bude nutné, aby na její území přicházeli obyvatelé ze třetích států. V této oblasti již probíhá několik iniciativ a EU např. usiluje o kvalifikované vědce a studenty ze zahraničí. Současná situace ovšem je jenom těžko zvládnutelná a společně s porušování jasně stanovených pravidel vede k růstu bezpečnostních hrozeb, strachu a postupné radikalizaci obyvatel EU.

Komise 6. dubna 2016 představila sdělení celým názvem Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě - Zlepšit společný evropský azylový systém a zdokonalit zákonné možnosti, jehož cílem je, jak už název napovídá, zlepšení azylového systému. Komise hned na počátku dokumentu apeluje na nutnost dodržování stávajících pravidel, která jsou často porušována. Unie je přesvědčena, že stávající rámec by krizi nedokázal čelit ani v případě, že by státy pravidla dodržovaly. Krize dle Komise odhalila veškeré nedostatky, které systém měl/má. Komise tak navrhuje reformu systému; opírá se přitom o jednání Evropské rady ze dne 18. a 19. února a ze dne 17. a 18. března 2016, na kterých došlo k dohodě o nutnosti zajištění humánní a účinné azylové politiky.

Komise chce revidovat azylové řízení tak, aby bylo spravedlivější pro členské státy EU a odpovědnost nenesly jen některé z nich.

Obecným cílem je přejít od systému, který svou koncepcí nebo nedostatečným prováděním klade neúměrnou odpovědnost na některé členské státy a podporuje nekontrolované a nelegální migrační toky, ke spravedlivějšímu systému, jenž zajistí řádné a bezpečné způsoby cesty do EU pro státní příslušníky třetích zemí, kteří potřebují ochranu nebo kteří mohou přispět k hospodářskému rozvoji EU.“

Komise sdělením odkazuje na doposud spuštěné iniciativy, prostřednictvím nichž chce současnou situaci řešit. Jejich množství a pouze částečná provázanost naznačuje, že Unie vydává návrhy v rychlém sledu bez hlubší přípravy a vzájemného propojení.

 

Některé iniciativy Komise týkající se ochrany hranic 

- Evropský program pro migraci (KOM(2015)240)
- Akční plán EU proti pašování migrantů (2015-2020) (KOM(2015)285)
- Návrh nařízení o evropském cestovním dokladu pro navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (KOM(2015)668)
- Návrh nařízení, kterým se zřizuje Evropská agentura pro námořní bezpečnost (KOM(2015)667)
- Návrh nařízení o evropské pohraniční a pobřežní stráži (KOM(2015)671)
- Plán pro návrat k Schengenu (KOM(2016)120)
- Návrh nařízení, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o používání systému vstupu/výstupu (EES) (KOM(2016)196)

Zdroj: Evropská komise

 

Sdělení explicitně stanovuje, že „krize odhalila nedostatky v koncepci a provádění systému, zejména pokud jde o dublinská ujednání.“. Komise se nezvládnutí situace vysvětluje tím, že v době masivního přílivu migrantů, klade/kladl současný systém právní odpovědnost za velkou většinu žadatelů o azyl na omezený počet členských států, které nejsou schopny tuto situaci zvládnout.

Text sdělení je rozdělen do dvou základních celků, z nichž první se  -  zaměřuje na silnou a udržitelnou společnou azylovou politiku a druhý - na zajištění a podporu bezpečných a legálních migračních tras.

 

I. Zaměření na silnou a udržitelnou společnou azylovou politiku

 

Komise si ve sdělení uvědomuje, že je nezbytné řešit problémy spojené s azylem také v delším časovém horizontu. Akce, které mají zajistit opětovnou kontrolu nad správou hranic, jsou pouze krátkodobým řešením, které nepomůže řešit problém jako takový. Navrhuje pět priorit, jež jsou dle ní zásadní pro zlepšení evropského azylového systému a měly by mít pozitivní dopad i v delším časovém horizontu.

 

Pět priorit pro zlešení evropského azylové systému

Vytvoření udržitelného a spravedlivého systému pro určení členského státu odpovědného za žadatele o azyl
- Cíl: Přizpůsobit společný evropský azylový systém tak, aby se dokázal lépe vypořádat s vysokým počtem žadatelů o azyl / uprchlíků a zajistit vysokou míru solidarity a spravedlivého sdílení odpovědnosti mezi členskými státy prostřednictvím spravedlivého rozdělování žadatelů o azyl.

Posílení systému Eurodac
- Cíl: Podpořit uplatňování dublinského nařízení a usnadnit boj proti nelegální migraci.

Dosažení větší konvergence v azylovém systému EU
- Cíl: Posílit a harmonizovat pravidla společného evropského azylového systému, aby se zajistilo rovnější zacházení v celé EU a omezily nežádoucí motivační faktory pro vstup na území EU.

Předcházení druhotnému pohybu v rámci EU
- Cíl: Zajistit, aby fungování dublinského mechanismu nenarušovaly zneužívání a tzv. „asylum shopping“ ze strany žadatelů o mezinárodní ochranu a osob požívajících mezinárodní ochrany.

Nový mandát pro agenturu EU pro otázky azylu
- Cíl: Usnadnit fungování společného evropského azylového systému a revidovaného dublinského mechanismu přerozdělování, vyvinout cílená opatření v klíčových oblastech a zajistit harmonizovanější posuzování potřeby ochrany ve všech členských státech.

Zdroj: Sdělení Komise - Zlepšit společný evropský azylový systém a zdokonalit zákonné možnosti

 

Pro naplnění priorit Komise navrhuje několik kroků. Primárně usiluje o reformu dublinského systému, k čemuž se ovšem zavázala již dříve v rámci evaluace Dublinu III. Navrhuje dvě základní cesty:

1)     Doplnit současný systém o spravedlivý nápravný mechanismus, což by znamenalo, že by stávající kritéria pro určení odpovědnosti zůstala v podstatě zachována, ale systém by byl doplněn o nápravný mechanismus, jenž by byl založen na distribučním klíči.

2)     Nový systém rozdělování žádostí o azyl v EU na základě distribučního klíče, pod nímž si lze představit, že by určení příslušnosti nebylo vázáno na členský stát první žádosti nebo nelegálního vstupu. Ale namísto toho by příslušnost byla stanovena na základě distribučního klíče odrážejícího relativní velikost, bohatství a přijímací kapacity členských států.   

Posílení systému EURODAC by mělo probíhat prostřednictví rozšíření jeho působnosti mimo oblast azylu. Tento krok by měl pomoci při účinném monitorování neoprávněných vstupů na vnějších hranicích a následných přesunů.

Pro dosažení větší konvergence má Komise v úmyslu navrhnout komplexní harmonizaci postupů v celé Unie změnou stávající směrnice o azylovém řízení na nové nařízení, které by mělo definovat jednotné společné azylové řízení v EU. V tomto ohledu je důležité jasně definovat a následně využívat mechanismus „bezpečné země“. Tento mechanismus totiž zajišťuje, aby některé žádosti byly prohlášeny za nepřípustné. Komise z toho důvodu v únoru 2016 vyzvala členské státy, aby jeho používání stanovily a požadovaly ve svých vnitrostátních právních předpisech. Rovněž by měla být navržena harmonizovanější pravidla týkající se dokladů totožnosti u osob požívajících mezinárodní ochrany a po konzultacích s členskými státy by měly být taktéž navrženy změny směrnice o podmínkách přijímání (Směrnice č. 2013/33/EU).

EU chce zabránit tomu, aby fungování systému narušoval druhotný pohyb žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochranu do členského státu podle jejich výběru. Z toho důvodu by mělo být jasně stanoveno, že uprchlíci mají nárok na práva a dávky pouze v tom členském státě, který jim poskytl ochranu a v němž mají povinnost se zdržovat. To, že daná osoba neoprávněně opustí území příslušného členského státu, by mohlo představovat důvod pro zahájení přezkoumání statusu. S tím souvisí i možná revize směrnice o dlouhodobém pobytu (Směrnice č. 2003/109/ES).

V rámci upevnění postavení agentury by Komise chtěla posílit mandát úřadu EASO (Evropský podpůrný azylový úřad, European Asylum Support Office). Agentura by měla být zodpovědná za hodnotící mechanismus sledování členských států a jejich dodržování norem v oblasti azylové politiky. V případech, kdy by agentura zjistila, že členský stát nepřijal žádná nebo pouze nedostatečná opatření, mohla by být Komise oprávněna stanovit prostřednictvím prováděcích aktů operativní opatření, která by musel členský stát přijmout. Agentura by měla také zajistit harmonizovanější posuzování žádostí o mezinárodní ochranu v celé EU, a to na základě kritérií vymezených v kvalifikační směrnici.

 

Evropský podpůrný azylový úřad (EASO)

• Postavení: agentura EU sídlící od roku 2011 na Maltě
• Právní základ: nařízení č. 439/2010
• Cíl:
• působí jako centrum odborných znalostí v oblasti azylu;
•přispívá k rozvoji společného evropského azylového systému;
•pomáhá členským státům plnit evropské i mezinárodní závazky v oblasti ochrany osob v nouzi;
•poskytuje praktickou a technickou podporu členským státům a Komisi;
•poskytuje operativní podporu členským státům, jejichž azylové a přijímací systémy jsou vystaveny mimořádnému tlaku.

Zdroj: European Asylum Support Office

 

 II. Zajištění a podpora bezpečných a legálních migračních tras

Přes současný stav Unie dále podporuje proaktivní politiku legálních způsobů vstupu na své území. Na základě Agendy pro udržitelný rozvoj 2015-2030 Unie zastává pozitivní přístup k migrantům

Agenda pro udržitelný rozvoj 2015-2030

•Globální agenda navazující na agendu Rozvojových cílů tisíciletí (MDGs)
• Agenda udržitelného rozvoje byla oficiálně schválena na summitu OSN v září 2015 v New Yorku
• Cíle udržitelného rozvoje jsou výsledkem tříletého procesu vyjednávání, který začal na Konferenci OSN o udržitelném rozvoji v roce 2012 v Riu de Janeiru
• Agenda stanovuje 17 Cílů udržitelného rozvoje (SDGs)

Zdroj: OSN


Unie v rámci legálního vstupu na své území na jedné straně podporuje více legálních způsobů zajišťujících cestu do Evropy pro osoby, které potřebují mezinárodní ochranu. Na straně druhé potřebuje kanály, kterými by přilákala talenty, které jsou potřeba pro řešení demografických problémů a nedostatků v oblasti dovedností. S oběma možnostmi souvisí nutnost efektivní integrace osob ze třetích zemí. Sdělení definuje pět základních způsob, jak podpořit legální migraci.

Podpora legální migrace ze strany EU

•Strukturovaný systém přesídlování: Komise by měla předložit návrh rámce politiky EU v oblasti přesídlování, jenž by měl zavést společná pravidla pro přijímání a distribuci, pro status, který se má přiznávat přesídlovaným osobám, pro finanční podporu a opatření odrazující od druhotného pohybu.
• Reforma směrnice EU o modré kartě: Revizí by mělo dojít k posílení role coby celoevropského systému, např. pro vysoce kvalifikované státní příslušníky třetích zemí by mohl být zaveden harmonizovaný přístup zahrnující flexibilnější podmínky přijímání, zdokonalené postupy pro přijímání a posílená práva.
• Opatření na přilákání a podporu inovativních podnikatelů, kteří mohou podnítit hospodářský růst a pomoci vytvořit pracovní místa.
• Hodnocení stávajících právních pravidel pro migraci v rámci programu REFIT s cílem racionalizovat a zjednodušit stávající pravidla pro různé kategorie státních příslušníků třetích zemí pro účely pobytu, práce nebo studia v EU.
• Užší spolupráce s třetími zeměmi jako součást stávajících politických dialogů a operativní spolupráce v rámci globálního přístupu k migraci a mobilitě za účelem zajištění účinnějšího řízení migračních toků

Zdroj: Evropská komise

 

Komise usiluje o strukturovaný systém pro přesídlení. Ten by navázal jak na stávající přesídlovací mechanismus, tak na část dohody s Tureckem z března 2016, jež stanovuje, že za každého Syřana vráceného z Řecka do Turecka bude jiný Syřan přesídlen z Turecka do EU. Na základě dřívějších iniciativ chce Komise předložit návrh rámce stanovující jednotný přístup. V oblasti přesidlování by chtěla jít Unie příkladem všem ostatním států a z  toho důvodu je důležité zvýšit angažovanost na mezinárodních fórech zaměřených na řešení problémů spojených s migrací, jako jsou programy UNHCR pro přesídlování ve světě, ale také např. ve skupině G20. Unie chce touto cestou zajistit, aby přesídlení probíhalo spravedlivým dílem nejen na území EU, ale také celosvětově.

V posledních takřka 15 letech Unie spustila několik iniciativ, jež by měly zajistit legální přístup do EU.

 

Iniciativy pro řízenou politiku v oblasti legální migrace

Směrnice o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci č. 2009/50/ES
Směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí na základě převedení v rámci společnosti č. 2014/66/EU
Směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání jako sezónní pracovníci č. 2014/36/EU
Směrnice o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě č. 2011/98/EU
Směrnice o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty č. 2003/109/ES
Směrnice o právu na sloučení rodiny č. 2003/86/ES

Zdroj: Evropská komise


Komise v rámci snahy o přilákání kvalifikované síly usiluje jednak o revizi některých z výše uvedených směrnic (např. směrnice o tzv. modré kartě (č. 2009/50/ES)), ale také projednává řadu nových iniciativ, jak bylo uvedeno výše.  


Sdělení Komise není legislativním návrhem


Komise je v současné době připravena o sdělení diskutovat a na základě výsledků bude předložen konkrétní návrh. Komise je přesvědčena, že současná situace je ideální pro budování účinné evropské migrační a azylové politiky založené na spravedlivém sdílení odpovědnosti, protože – dle názoru Komise – státy cítí její potřebu. Nelze předpokládat, že návrh, pokud bude předložen a následně schválen, bude kopírovat sdělení. Azylový systém je zásadní agendou, a proto se dají očekávat dlouhá jednání mezi členskými státy a mezi institucemi.


Komise chce revidovat také systém vstupu/výstupu


V souvislosti se sdělením Komise vydala také revidovaný návrh nařízení, kterým by měl být zřízen tzv. systém vstupu/výstupu s cílem urychlit, zjednodušit a zlepšit hraniční kontroly státních příslušníků třetích zemí přijíždějících do EU. Návrh je součástí širšího balíku týkajícího se správy vnějších hranic EU. Navrhovaný systém by měl poskytovat informace o krátkodobých pobytech a zlepšit odhalování padělaných dokladů stejně jako případů zneužívání totožnosti. Vztahovat by se měl na všechny občany třetích zemí s povolením ke krátkodobému pobytu v schengenském prostoru (tzn. maximálně 90 dní během 180denního období). Návrh počítá s tím, že systém bude evidovat jméno, druh cestovního dokladu, biometrické údaje a datum a místo vstupu a výstupu. Systém by měl fakticky nahradit doposud platné ruční razítkování dokladů, které je zdlouhavé a neefektivní.


Shrnutí


Evropská unie si od 90. let 20. století postupně nastavovala a konkretizovala pravidla pro udělování azylu a tento proces dospěl do fáze evaluace již třetího dublinského nařízení (tzv. Dublin III). Systém ovšem při první větší zatěžkávací zkoušce selhal a státy na něj rezignovaly. V současné situaci si lze jen těžko představit, zda by v případě podpory všech členských států byl systém udržitelný. Teoreticky by totiž většina žádostí připadala na Řecko a Itálii, což by bez pomoci ostatních bylo nad jejich možnosti. Došlo nicméně k tomu, že státy žadatele o azyl neregistrovaly a umožnily jejich další pohyb do Schengenského prostoru. Fakt, že do EU přichází velké množství osob nelegálně a bez dostatečné registrace, umocňuje strach a podporuje radikální myšlenky napříč Unií. Na druhou stranu může tento stav u potenciálních žadatelů o azyl vyvolávat dojem snadného přístupu na území EU.

V rámci řešení této krize se Komise rozhodla usilovat o změnu stávajících pravidel. Ta by měla být reformována tak, aby odpovědnost za azylové řízení nepadala pouze na úzký počet členských států a aby byl systém spravedlivější. Sdělení Komise ještě není legislativním návrhem, a proto je nutné počkat, co vyplyne z diskuzí, které Komise nyní očekává. S čím lze ovšem počítat je to, že diskuze mezi institucemi a členskými státy, stejně jako mezi státy samotnými, nebude jednoduchá.

Autor:  Magda Komínková, psáno pro Euroskop

Další články v rubrice

Zpráva o stavu Unie: Naposledy podle Junckera

Magda Komínková, psáno pro Euroskop, 26. 9. 2018

Vývoj obchodního sporu EU a USA a možné dopady na ČR

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 20. 8. 2018

Nová kohezní politika – jiná, ale ne horší

Magda Komínková, psáno pro Euroskop, 14. 8. 2018

Jaké změny přinese nový víceletý rozpočet EU?

Iveta Karousová, psáno pro Euroskop, 20. 6. 2018