Bude evropská legislativa „lepší“?

Michal Mazák, Euroskop, 9. 5. 2016

ANALÝZA – Co přináší nová meziinstitucionální dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů?

Rada, Evropský parlament a Komise mohou na základě článku 295 SFEU uzavírat meziinstitucionální dohody (IIA), nástroje k faktickému řešení technických detailů a mezer nevyplněných revizemi primárního práva. IIA ovšem doprovázejí také politické závazky a deklarace, a tak je jejich obsah otevřen různým interpretacím. Otázka zdokonalení tvorby právních předpisů se v IIA poprvé objevila v roce 2003 a v revidované podobě v současnosti.

První dohoda o zdokonalení tvorby právních předpisů a podněty její revize

IIA z roku 2003 vznikla ve snaze zpřehlednit a zefektivnit tvorbu evropské legislativy. Evropská komise, Evropský parlament a Rada dohodu o zdokonalení tvorby právních předpisů (better law-making) přijaly těsně před Vánoci. Hlavním cílem bylo nastavit obecné zásady a opatření pro vzájemnou spolupráci se zaměřením na legislativní proces. S novou IIA tato dohoda sdílí základní cíl optimalizovat rozvoj a uplatňování práva EU. První IIA však nepřišla s konkrétními návrhy, ale s obecnými prohlášeními v oblasti transparentnosti, regulace, prováděcích opatření, analýz dopadu, lepšího provádění a aplikace evropské legislativy a jejího zjednodušení. Nová IIA je v tomto ohledu konkrétnější, zaměřená na problémy v tvorbě legislativy EU, a reaguje na nedostatky poslední revize primárního práva, tedy Lisabonské smlouvy.

Lisabonská smlouva zavedla řadu změn týkajících se legislativního procesu – a ty vyvolaly (také) množství kritiky, především v otázce transparentnosti. Za problematická byla označována především neformální setkání institucionálního trojúhelníku v rámci tzv. trialogu a také neřešení otázky posouzení dopadů (tzv. impact assessment), legislativního nástroje zaměřeného na zefektivnění procesu tvorby práva, který je však často přehlížen. Potřebu zefektivnit a zprůhlednit tvorbu evropské legislativy zdůrazňuje i stávající předsednická země, Nizozemsko, v jejímž programu je dané téma součástí priorit.

S návrhem revize IIA o zdokonalení tvorby právních předpisů přišla Komise v květnu 2015 v rámci svého balíčku lepší regulace, jehož finální verze, schválená Evropským parlamentem a Radou v březnu tohoto roku, sestává z 8 věcných kapitol.

Transparentnost vs. efektivita: otázka trialogů

Už od vzniku trialogů je jim vyčítána netransparentnost, kterou Evropská komise, Evropský parlament a Rady „vyměnily“ za efektivitu. Kvůli této nerovnováze se o neformální setkání začala vážně zajímat ombudsmanka EU, vyžadující od všech tří institucí informace ohledně zásad zveřejňování dokumentů; instituce jí měly odpovědět do konce září 2015. Nejvíce nakloněna kompromisu se ukázala být Komise, zatímco Rada a Evropský parlament neskrývaly ve svých vyjádřeních neochotu zaběhnutý systém jakkoli měnit. I když všechny instituce existenci problému souvisejícího s transparentností formálně uznaly, Rada zdůraznila, že zveřejňování neformálních dokumentů z trialogů by mohlo vážně poškodit probíhající rozhodování. Předseda Evropského parlamentu Martin Schulz vyšetřování trialogu ze strany ombudsmanky odmítl zcela; podle něj na informace z neformálních jednání nemá právo, pokud se její otázky netýkají administrativní stránky procesu. Ombudsmanka přesto od svého záměru neupustila a v prosinci 2015 zahájila veřejnou konzultaci o transparentnosti trialogů ve snaze zjistit, jaké kroky v tomto směru navrhují nevládní organizace a další stakeholdeři.

Odpověď nové IIA na zmíněné problémy je nejasná. Instituce se zavazují třístranná vyjednávání „vhodně ošetřit“, konkrétně zlepšením komunikace s veřejností během celého legislativního procesu. Přijaly rovněž závazek najít do konce roku 2016 způsoby dalšího rozvoje platforem a nástrojů pro zjednodušení sledovatelnosti více úrovní legislativního procesu. Potenciální změny týkající se transparentnosti trialogů tak momentálně stojí na zmíněných závazcích, ke kterým budou muset instituce přijmout konkrétní kroky. Zda mezi ně bude zařazeno i průběžné uveřejňování dokumentů z trialogů, je však nejasné.

Posouzení dopadů jako hlavní nástroj zdokonalení tvorby právních předpisů?

Přijetí legislativního návrhu předchází zpráva hodnotící jeho dopad, tzv. posouzení dopadů. Jak z názvu vyplývá, tento nástroj zdokonalení tvorby právních předpisů (další dva jsou uvedeny v tabulce níže) se zabývá existencí, rozsahem a následky problému, jakož i zhodnocením nutnosti akce ze strany EU. V této oblasti sehrála IIA 2003 důležitou roli, protože byla prvním dokumentem, který obsahoval oficiální závazek rozšířit proceduru posouzení dopadů na Evropský parlament a Radu. Podle nové dohody by procedura měla mapovat alternativní řešení, krátkodobé či dlouhodobé náklady a výhody, a zohledňovat ekonomické, environmentální a sociální dopady. Posouzení dopadů se váže na legislativní návrhy stejně jako na návrhy nelegislativní, určující budoucí podobu politik (akční plány, bílé knihy apod.), a na akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty.

Posouzení dopadů však provázelo několik problémů a nedostatků, které je činily de facto zbytečnými. V prvé řadě se měly zprávy tvořit k „podstatným“ změnám evropské legislativy, přičemž význam tohoto slova si každá instituce definovala sama. Ve výsledku byla posouzení dopadů představována jen k některým návrhům, přičemž často nedocházelo k jejich revizím zohledňujícím vývoj návrhu v rámci legislativního procesu.

Ve snaze naplnit cíle vymezené v úvodu nové meziinstitucionální dohody posouzení dopadů mají být doplňována dvěma údaji. První se týká tzv. cost of non-Europe, tedy ceny vyplývající z neexistence evropské legislativy, druhý dopadu návrhu na konkurenceschopnost a administrativní zátěž se zaměřením na malé a střední podniky, digitální agendu a územní dopady. Objektivní kontrolu kvality posouzení dopadů by měl provádět Výbor pro kontrolu regulace (RSB), který nahradil Výbor pro posuzování dopadů. Finální verzi zprávy předává Komise Evropskému parlamentu, Radě a vnitrostátním parlamentům a bude zveřejněna i s názorem RSB (přičemž Evropský parlament i Rada mohou provádět posouzení dopadů, pokud to považují za vhodné a potřebné, rovněž).

Komitologie: akty v přenesené pravomoci a akty prováděcích

Po Lisabonské smlouvě se komitologie prakticky věnuje přijímání jen výše uvedených aktů, což (paradoxně) přineslo určitý zmatek a nejasnosti při vymezování toho, jaký akt (a jakým postupem) má být přijat. Podrobně se tomu věnuje Ondřej Krutílek v článku Komitologie. V rámci aktů v přenesené pravomoci a prováděcích aktů přichází IIA s několika změnami ve snaze zvýšit jejich transparentnost a demokratičnost. Evropský parlament a Rada mají obdržet všechny dokumenty v tutéž dobu jako experti z členských států, kteří spolu s Evropským parlamentem a Radou mají mít systematický přístup k setkáním odborných skupin Komise, zabývajících se přípravou aktů v přenesené pravomoci. Transparentnost má zvýšit vytvoření katalogu těchto aktů nejpozději do konce roku 2017; má zjednodušit plánování a umožnit dohledání všech odlišných úrovní legislativního cyklu. Dohoda také zdůrazňuje potřebu sladit všechny stávající právní předpisy s právním rámcem Lisabonské smlouvy a požaduje od Komise vytvoření návrhu na řešení této situace do roku 2016.

REFIT a minimalizace nadměrné regulace

Posledním důležitým bodem IIA je zjednodušení ve smyslu minimalizace nadměrné regulace a administrativní zátěže vůči občanům, správním orgánům a podnikům. K tomuto účelu zřídila Komise 19. května 2015 platformu REFIT (Program pro účelnost a účinnost právních předpisů EU) zaměřenou na dialog s členskými zeměmi a zainteresovanými stranami o možnostech zlepšování právních předpisů EU. IIA pak určila REFIT jako základnu pro řešení problémů spojených se zjednodušováním právních předpisů EU a snižováním regulačních nákladů. Výhrady vůči této strategií vznesli především sociální partneři. ETUC (Evropská konfederace odborových svazů) nepovažuje za vhodné svěřit rozhodování o nových návrzích do rukou nevoleného tělesa. Podle ETUC by platforma REFIT měla mít čistě poradní roli. Takové požadavky nejspíš nebude obtížné naplnit, protože samotná IIA mu větší pravomoci nepřiznává.

Přehled dalších návrhů, závazků a změn v IIA o zdokonalení tvorby právních předpisů

Oblast	Návrhy, závazky a změny
Roční a víceleté programování	– zdůrazňuje se význam výměny názorů v rámci institucionálního trojúhelníku před a po přijetí pracovního programu Komise – povinné vedení konzultací ze strany Komise v případě stažení legislativního návrhu + odůvodnění + naznačení dalších kroků a jejich přesný harmonogram – posouzení žádosti Evropského parlamentu a Rady o návrh legislativního aktu Komisí (do tří měsíců), přičemž nepředložení odpovídajícího návrhu musí Komise odůvodnit
Nástroje pro zdokonalení tvorby právních předpisů
	Zpětné hodnocení stávajících právních předpisů – evaluace stávajícího práva jako základ posouzení dopadů dalších kroků – stanovení požadavků pro sledování, vyhodnocování a podávání zpráv v rámci legislativy – nová opatření by se měla vyhnout nadměrné regulaci a administrativní zátěži, především na straně členských států
	Konzultace s veřejností a zúčastněnými stranami a zpětná vazba – transparentní veřejné konzultace zahrnující i internetové debaty před přijetím legislativních návrhů – snaha Komise přilákat zejména malé a střední podniky + závazek celkový výsledek konzultací zveřejnit a předat dále Radě a Evropskému parlamentu
Právní nástroje	– Komise předkládá Evropskému parlamentu a Radě pro každý návrh zdůvodnění výběru právního základu a typu právního aktu – součástí důvodové zprávy bude i vysvětlení kompatibility navrhovaných opatření se zásadou subsidiarity a proporcionality a základními právy + výsledky konzultací se zúčastněnými stranami + ex-post zhodnocení stávajících právních předpisů + posouzení dopadů – návrhy na změnu řádného legislativního postupu na zvláštní budou vyžadovat výměnu názorů mezi Komisí, Radou a Evropským parlamentem
Provádění a uplatňování právních předpisů	Goldplating = praktika členských států přidávat do evropské legislativy další podmínky při její transpozici do národního práva – výzva institucí k jasné identifikaci vlastních prvků či podmínek připojovaných k prováděcím dokumentům ze strany členských států – absence povinnosti členských států vypracovat před přijetím vlastních prvků zprávu o jejich dopadu na administrativní zátěž podniků a občanů + zdůvodnění konkrétních prvků à ústupek oproti původnímu návrhu IIA

Zdroj: Autor na základě IIA

Nizozemské předsednictví a otázka lepší regulace

Současné předsednické trio složené z Nizozemí, Slovenska a Malty zdůrazňuje význam zásad zlepšování právní úpravy a přijímá odpovědnost za zajištění nejlepší kvality regulace EU. Nizozemské předsednictví se ve svém programu také zavazuje dohlížet na implementaci závazků dohodnutých v IIA, přičemž v rámci Rady pro všeobecné záležitosti (GAC) mají být ustanovení z dohody rozvíjena a aplikována. Za konkrétní nástroj, kterým chce Nizozemsko v rámci předsednictví přispět k lepší regulaci, lze označit fórum “Make it work”. Jedná se o iniciativu britského, nizozemského a německého ministerstva životního prostředí ve spolupráci s Komisí, zaměřenou na zlepšení implementace, konzistence a koherence legislativy EU v oblasti životního prostředí. Fórum má mimo jiné pomoci při zvládání novodobých výzev a při výměně dobré praxe. Celkově nizozemské předsednictví absolvovalo a má v plánu absolvovat mnoho setkání odborníků na téma lepší regulace, která je podle nizozemského ministra zahraničních věcí jednou z hlavních priorit agendy GAC v prvním pololetí 2016.

Shrnutí

Efektivita tvorby evropské legislativy, zjednodušení práva EU, zapojení odborné veřejnosti do zhodnocení stavu legislativy a transparentnost jsou hlavními prvky nejnovější revize meziinstitucionální dohody o zdokonalení tvorby právních předpisů. Nejvíce prostoru získalo posílení efektivity spolupráce institucionálního trojúhelníku při tvorbě evropské legislativy, včetně nových nástrojů a jejich používání. Další významnou částí dohody je lepší regulace, která podle Komise tvoří klíčový příspěvek ke konkurenceschopnosti, růstu a zaměstnanosti. IIA v této oblasti nejvíce zdůrazňuje úlohu malých a středních podniků a celkově zapojení podnikatelské sféry do ex ante a ex post zhodnocení legislativy EU. (Ne)transparentnost, oblast největší kritiky, se však výraznějších změn nedočkala. V rámci revidované IIA se instituce shodly na závazku přijmout kroky pro zlepšení transparentnosti legislativního procesu včetně trialogu, avšak v textu samotném žádná konkrétní opatření nejsou. Navíc stejně jako v ostatních meziinstitucionálních dohodách i zde je množství politických deklarací a závazků konat. Skutečná míra pokroku tedy bude záviset na jednotlivých institucích a jejich odhodlání svým závazkům dostát.

Autor: Michal Mazák, psáno pro Euroskop