Diskuze o budoucnosti EU: Cesta ke stanovování priorit a cílů Unie

Magda Komínková, Euroskop, 27. 10. 2016

ANALÝZA – Setkání na nejvyšší úrovni hrají přes všechny změny, které v procesu evropské integrace doposud proběhly, klíčovou roli. Mezivládní konference, formální, neformální či mimořádné summity jsou příležitostmi pro diskuze o budoucnosti celé Unie, kde jsou zásadní rozhodnutí týkající se integrace. Předsedové vlád nebo prezidenti členských států se společně setkávají již více než 55 let. Forma se za tu dobu výrazně proměnila, ale podstata zůstala zachována.

V září 2016 se uskutečnil neformální summit v Bratislavě, který byl prvním setkáním, kde byla na nejvyšší úrovni diskutována otázka vystoupení Velké Británie a zahájena reflexe současného stavu EU a jeho budoucnosti. Tento text představí milníky, které určovaly, případně měnily směr integrace. Jejich historie odráží i historii Unie jako celku: její politiky, cíle, krizové situace, úspěchy a výsledky.

Summity – formální, neformální i mimořádné

Summity na nejvyšší úrovni se dle platného smluvního rámce se konají minimálně dvakrát za půl roku. Mediálně je jim věnována větší pozornost než jakémukoli jinému jednání, a tomu odpovídá také příprava. Při ní hraje významnou roli Rada pro všeobecné záležitosti, která soustřeďuje výsledky dosažené na zasedáních jednotlivých formací Rady.

V rámci jednání je klíčovým prvkem nalezení konsensu mezi všemi členskými státy. Přestože premiéři a prezidenti nedisponují legislativní pravomocí, politický dopad jejich rozhodnutí na chod EU může být výrazný.

Primární právo stanovuje v současnosti minimální počet zasedání Evropské rady, konat se ovšem mohou mimořádná jednání, což se děje zpravidla po nečekané a zásadní události (např. teroristické útoky). Jednání můžou mít i neformální charakter.

Dlouhá cesta k ukotvení Evropské rady

Původně neformální fórum pro diskusi hlav států nebo předsedů vlád členských států se postupně vyprofilovalo do podoby orgánu EU. Zasedání se označuje jako setkání Evropské rady a od Maastrichtské smlouvy má oficiální status a jsou definovány úkoly, jež má plnit. Cesta k formálnímu ukotvení Evropské rady byla ovšem poměrně složitá a dlouhá.

Předseda francouzské vlády Guy Mollet svolal v únoru 1957 vedoucí představitele šesti členských států Evropského společenství uhlí a oceli, aby se zabývali otázkou přetrvávajících problémů tzv. Římských smluv. Po jejich vstupu v platnost chtěl Charles de Gaulle na toto setkání navázat, a svolal v únoru 1961 první summit hlav států a předsedů vlád. Cílem setkání bylo nalézt vhodné prostředky k zajištění užší politické spolupráce. Iniciativa Francie byla v tomto ohledu logická, neboť mezivládní jednání na vysoké úrovni zcela odpovídalo jejím představám o uspořádání poválečné Evropy.

Vrcholná konference ve dnech 10. a 11. února 1961 v Paříži, Francie

Další jednání proběhlo v červenci 1961 v Bonnu, kde se zakládající šestka věnovala otázkám politické spolupráce a dohodla se na tom, že „budou pořádána pravidelná zasedání, jejichž cílem bude výměna názorů, sladění politik a přijímání společných postojů, a to v zájmu zajištění politické jednoty Evropy“.

Deset let po podpisu smluv o EHS a EURATOM se v květnu 1967 konalo další setkání vrcholných představitelů členských států. Doznívající krize, nejednotný pohled na případné rozšíření a další problémy způsobily, že jednání mělo pouze formální charakter a k žádné významnější dohodě na něm nedošlo.

Avšak nedlouho poté se uskutečnilo zasedání v Haagu, jež mělo na budoucí vývoj Společenství velký dopad. Krize byla zažehnána a členské státy deklarovaly ochotu obnovení procesu budování a přeměny Společenství. Summitu v Haagu, který se konal v prosinci roku 1969, se poprvé účastnila také Komise. Diskuze, jež na něm probíhala, měla následně vliv na několik oblastí integrace. Státy se dohodly na tzv. vlastních příjmech evropského rozpočtu, na zahájení spolupráce v oblasti zahraniční politiky, a také na prvním rozšíření o Dánsko, Irsko a Spojené království. Summit v Haagu se tak stal jedním z klíčových setkání čelných představitelů Společenství. Dohoda, pro kterou se vžilo trojslovné označení „dokončení, prohloubení, rozšíření“, byla možná z několika důvodů, mezi něž patřila i výměna v čele Francie. Nový prezident Georges Pompidou byl více ochotný k vzájemnému jednání a zároveň navrhl, aby se setkávání předsedů vlád a prezidentů institucionalizovalo. Ostatní členské státy na to ovšem, ze strachu z dominance Francie, nepřistoupily.

Summitu, jež se konal v Paříži v říjnu 1972, se účastnily také nové členské státy (Spojené království, Irsko a Dánsko), ačkoliv oficiálně přistoupily až v lednu 1973. Po jejich formálním přistoupení byl klíčovým jednáním summit v Kodani v prosinci 1973. Státy tu diskutovaly zejména budoucnost vzájemných setkávání a dohodly se, že zasedání na nejvyšší úrovni se budou konat „podle potřeby“. Tento summit lze považovat za mezník při etablování nového orgánu Společenství.

Dohodu z Kodaně prohloubil summit v Paříži z prosince 1974, který oficiálně zřídil Evropskou radu. Nicméně smluvně, v primárním právu, ukotvena nebyla. Dle zástupců členských států bylo pravidelné setkávání nutné např. kvůli „interním problémům vyvolaným v souvislosti s budováním Evropy a k vnějším problémům, jimž je Evropa vystavena“. Nově měla dle dohody Evropská rada poskytovat politické podněty a bylo stanoveno, že hlavy států nebo předsedové vlád se budou setkávat „třikrát do roka a pokaždé, kdy to bude zapotřebí“.

Financování, volný trh, Společná zemědělská politika a rozšíření – zásadní témata do Lisabonské smlouvy

První zasedání Evropské rady proběhlo v březnu 1975 v Dublinu. Přes absenci právního základu se její úloha projevovala stále výrazněji. Schůzky vrcholných představitelů členských států byly klíčové především při řešení patových situací. Jednou z takových bylo jednání o finančních otázkách a zemědělství, které se konalo v červnu 1984 ve Fontainebleau. Toto setkání přineslo východisko patové situace prostřednictvím balíčku, který řešil nejproblematičtější body fungování Společenství. Dohoda ukotvila tzv. britský rabat, čímž přiznala Británii slevu na odvodech do rozpočtu Společenství. Státy se dohodly také na omezení výdajů na Společnou zemědělskou politiku a na navýšení příjmů rozpočtu. Summit ve Fontainebleau opět potvrdil, že jednání na nejvyšší úrovni dokáže vyřešit zásadní problémy Společenství. Představitelé členských zemí se také dohodli na pokračování integračních snah a vytvořili výbor, jež měl za úkol „podat návrhy na zlepšení fungování evropské spolupráce, a to jak v oblastech spadajících do pravomoci Společenství, tak i v oblasti politické spolupráce“.

Zpráva výboru byla projednávána na zasedání Evropské rady v Miláně v červnu 1985, kde bylo rozhodnuto o svolání mezivládní konference za účelem revize právního upořádání. Výsledkem byl Jednotný evropský akt (JEA), který vstoupil v platnost dne 1. července 1987. JEA nebyl významný jenom proto, že přinesl zásadní změny do chodu Společenství, ale také proto, že v článku 2 potvrdil veškeré dřívější politické dohody týkající se Evropské rady a formálně ji ukotvil v primárním právu. Smlouva sice nestanovila konkrétní pravomoci Evropské rady, ale nadále byla Evropská rada klíčovým prvkem při zásadních rozhodnutích chodu Společenství. JEA je nicméně znám zejména proto, že řešil dva podstatné problémy – volný trh a hlasování v Radě. Členské státy se dohodly, že do roku 1993 odstraní překážky a umožní plné fungování volného trhu. Dále na tom, že Rada bude nově rozhodovat na základě kvalifikované většiny. Mimoto došlo také k posílení EP zavedením procedury spolupráce.

Evropská rada v 80. i 90. letech nadále určovala směr integrace. Na zasedání v Hannoveru v červnu roku 1988 hrála významnou roli při jednání o hospodářské a měnové unii (HMU). Následné zasedání ve Štrasburku v prosinci roku 1989 rozhodlo o svolání mezivládní konference zabývající se otázkou hospodářské a měnové unie (HMU). Poté v dubnu 1990 na summitu v Dublinu byla započata jednání o budoucí politické unii. I v tomto bodě sehrála Evropská rada nezastupitelnou roli. V Maastrichtu 1991 Evropská rada dospěla k dohodě o vypracování nové Smlouvy, která obě projednávané oblasti spojila do jednoho dokumentu. Klíčové pro vstup Smlouvy o EU v platnost bylo zasedání v Edinburghu v prosinci 1992, kde byla vyřešena otázka neúspěšné ratifikace smlouvy v Dánsku. Následně po vyjednání čtyř speciálních podmínek tzv. opt-outs proběhlo opakované referendum a Maastrichtská smlouva vstoupila v platnost 1. listopadu 1993 a posunula integraci směrem k politické unii. Kromě jiného došlo k formálnímu stanovení jednání Evropské rady. Evropská rada musela Parlamentu podávat zprávu po každém svém zasedání.

Pro země střední a východní Evropy bylo milníkem jednání v Kodani v roce 1993. Evropská rada zde kvůli žádostem o členství ze strany postkomunistických zemí stanovila tři základní kritéria tzv. Kodaňská kritéria, jež musely státy splňovat.

S následnou dvojí revizí smluv se konalo několik summitů připravujících mezivládní konference a debatujících o klíčových otázkách. Jedním z významnějších setkání bylo zasedání Evropské rady v Amsterodamu v červnu 1997, které vedlo k podpisu Amsterodamské smlouvy. Smlouvou Evropská rada dostala pravomoci v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Ty následně využila např. na mimořádném zasedání v Tampere v říjnu 1999, které se věnovalo vytvoření Prostoru svobody, bezpečnosti a práva v rámci Evropské unie, a kde se státy dohodly na vytvoření Společné evropské azylové a migrační politiky.

Na zasedání v Lucemburku v prosinci 1997 došlo k zahájení rozhovorů s tzv. lucemburskou skupinou kandidátů, do níž byly zařazeny Česká republika, Maďarsko, Polsko, Slovinsko, Estonsko a Kypr. Ovšem summit v Helsinkách z prosince 1999 toto rozhodnutí změnil a jednání bylo zahájeno se všemi kandidátskými státy.

Další setkání Evropské rady se taktéž primárně věnovala otázkám rozšíření a problémům s ním spojených a také přípravě nového smluvního rámce. Za zmínku stojí zejména summit v Helsinkách (prosinec 1999), zahajující mezivládní konferenci kvůli Smlouvě z Nice a setkání v Kodani (prosinec 2002), kde byla ukončena předvstupní jednání s kandidátskými státy a byly uzavřeny všechny projednávané kapitoly.

Evropská rada hrála nezastupitelnou roli také při přípravě Ústavní smlouvy a následné Lisabonské smlouvy. Po neúspěchu Ústavní smlouvy probíhalo tzv. období reflexe, které bylo ukončeno zasedáním Evropské rady v červnu 2006, kde se vrcholní představitelé členských států u příležitosti 50. výročí podpisu Římských smluv dohodli, že je nutné „postavit do voleb do Evropského parlamentu v roce 2009 Evropskou unii na obnovený společný základ“. V červnu 2007 došlo během německého předsednictví k dohodě o mandátu pro mezivládní konferenci pověřenou vypracováním nové smlouvy. Výsledná smlouva byla podepsána v Lisabonu dne 13. prosince 2007 a vstoupila v platnost 1. prosince 2009.

Na základě Lisabonské smlouvy se Evropská rada stala oficiálně orgánem EU. Nově zasedání Evropské rady nepředsedá zástupce z předsedajícího státu, ale stálý předseda. Od vstupu Lisabonské smlouvy se Evropská rada věnuje vnitřním a vnějším výzvám v oblasti hospodářské, finanční a měnové politiky, azylu a přistěhovalectví, rozšíření, rozvojové spolupráci a vtahům se třetími zeměmi.

EU v čase krize

Od samého počátku jsou politická rozhodnutí a vedoucí úloha Evropské rady klíčová pro chod celé EU, což se projevuje zejména v problematických obdobích. Již během ratifikace Lisabonské smlouvy byla Unie ve složité hospodářské situaci. Představitelé členských států se primárně věnovali řešení dopadů hospodářské a dluhové krize, se kterou se EU potýkala od roku 2008.

Krize vedla k institucionalizaci tzv. eurosummitů. Vedoucí představitelé eurozóny (hlavy států nebo předsedové vlád zemí eurozóny) se poprvé sešli v říjnu 2008 v Paříži. Na tomto zasedání došlo k dohodě o společném postupu při řešení nastalé situace. Další summity se v tomto složení konaly v květnu 2010, v březnu, červenci a říjnu 2011, a to vždy v Bruselu. Během roku 2012 otázky krize a eurozóny byly častěji řešeny na širší platformě Evropské rady. Na jejím zasedání v březnu 2012 došlo také k dohodě o Smlouvě o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii, která vstoupila v platnost na počátku roku 2013 a mimo jiné oficiálně ustavila eurosummit.

Migrační krize a Brexit

Roky 2015 a 2016 se do historie EU zapíší snahou o řešení migrační krize. Celosvětová migrace nebývala tématem unijní diplomacie, což platí i pro jednání na nejvyšší úrovni. Nicméně díky situaci na vnějších hranicích EU se z ní stalo téma, jež rozděluje členské státy a zasahuje do běžného chodu EU. Ještě na zasedání Evropské rady v březnu 2015 bylo hlavním tématem budování energetické unie, zaměstnanost a otázky růstu a konkurenceschopnosti. Měsíc poté, v dubnu 2015, Evropská rada na svém mimořádném zasedání spustila iniciativu na předcházení nelegální migrace a prohlásila, že „situace ve Středomoří je katastrofická. Evropská unie zmobilizuje veškeré své dostupné síly, aby ve spolupráci se zeměmi původu a tranzitu zabránila dalším ztrátám životů“. Od tohoto setkání se téma migrace týká všech zasedání Evropské rady. V únoru 2016 se k migraci přidala otázka britského referenda. Na zasedání byl sice dohodnut soubor ujednání, která měla nabýt platnosti v případě, že se Britové rozhodnou v Unii zůstat, ale tento bezprecedentní krok se ovšem naplnění nedočká a Evropská rada bude muset poprvé ve své historii začít řešit vystoupení členského státu.

Počátkem března 2016 proběhlo zasedání hlav států a předsedů vlád s Tureckem a nedlouho poté na řádném summitu Evropské rady byly projednávány kroky k řešení migrační krize. Výsledkem zasedání je dohoda, jejímž cílem je zastavit tok nelegální migrace do Evropy.

Ačkoliv se červnový summit konal po britském referendu, primárním tématem zůstala migrace. Hlavy států a předsedové vlád členských států v závěrech zasedání pouze uvedli, že byli vyrozuměni o výsledku referenda. Nicméně na tomto zasedání byla také zahájena rozprava o budoucnosti Unie.

Bratislavské prohlášení a další vývoj

Brexit, jak je rozhodnutí o vystoupení Velké Británie označováno, byl poprvé tématem neformálního zasedání v Bratislavě, které se konalo 16. září 2016. Setkání se účastnilo pouze dvacet sedm zástupců členských států, Britové k jednání přizvání nebyli. Cílem jednání neměl být pouze samotný brexit, ale obecně reflexe dalšího rozvoje sedmadvacítky.

Lídři se dohodli na Bratislavském prohlášení a plánu, který stanovuje cíle pro nadcházející měsíce. Prohlášení konstatuje, že „EU není dokonalá, ale pro řešení nových výzev, jimž čelíme, je to nejlepší nástroj, který máme… Sešli jsme se dnes v Bratislavě v čase kritickém pro náš evropský projekt. Bratislavský summit byl věnován společnému stanovení diagnózy současné situace.“.

Dle závěrů z neformálního setkání by Unie chtěla v krátkém časovém horizontu:

• obnovit plnou kontrolu nad vnějšími hranicemi
• zajistit vnitřní bezpečnost a bojovat proti terorismu
• posílit spolupráci EU v oblasti vnější bezpečnosti a obrany
• posílit jednotný trh a nabídnout lepší příležitosti mladým Evropanům.

Bratislavským plánem a jeho cíli by se měla řídit současná činnost Unie. Lídři sedmadvacítky by se měli opětovně setkat v lednu 2017 na Maltě a v březnu 2017 uzavřít proces reflexe na zasedání v Římě.

Přehled evropských summitů

10.–11. února 1961, Paříž

18. července 1961, Bonn

29.–30. května 1967, Řím

19.–20. října 1972, Paříž

14.–15. prosince 1973, Kodaň

9.–10. prosince 1974, Paříž

10.–11. března 1975, Dublin

16.–17. července 1975, Brusel

1.–2. prosince 1975, Řím

1.–2. dubna 1976, Lucemburk

12.–13. července 1976, Brusel

29.–30. listopadu 1976, Haag

25.–26. března 1977, Řím

29.–30. června 1977, Londýn

7.–8. dubna 1978, Kodaň

4.–5. prosince 1978, Brusel

12.–13. března 1979, Paříž

21.–22. června 1979, Štrasburk

29.–30. listopadu 1979, Dublin

27.–28. dubna 1980, Lucemburk

12.–13. června 1980, Benátky

1.–2. prosince 1980, Lucemburk

23.–24. března 1981, Maastricht

18 29.–30. června 1981, Lucemburk

26.–27. listopadu 1981, Londýn

29.–30. března 1982, Brusel

28.–29. června 1982, Brusel

3.–4. prosince 1982, Kodaň

21.–22. března 1983, Brusel

17.–19. června 1983, Stuttgart

4.–6. prosince 1983, Atény

19.–20. března1984, Brusel

25.–26. června 1984, Fontainebleau

3.–4. prosince 1984, Dublin

29.–30. března 1985, Brusel

28.–29. června 1985, Milán

2.–3. prosince 1985, Lucemburk

26.–27. června 1986, Haag

5.–6. prosince 1986, Londýn

29.–30. června 1987, Brusel

4.–5. prosince 1987, Kodaň

11.–12. února 1988, Brusel

27.–28. června 1988, Hannover

2.–3. prosince 1988, Rhodos

26.–27. června 1989, Madrid

8.–9. prosince 1989, Štrasburk

28. dubna 1990, Dublin

25.–26. června 1990, Dublin

27.–28. října 1990, Řím

14.–15. prosince 1990, Řím

8. dubna 1991, Lucemburk

28.–29. června 1991, Lucemburk

9.–10. prosince 1991, Maastricht

26.–27. června 1992, Lisabon

16. října 1992, Birmingham

11.–12. prosince 1992, Edinburgh

21.–22. června 1993, Kodaň

29. října 1993, Brusel

10.–11. prosince 1993, Brusel

24.–25. června 1994, Korfu

15. července 1994, Brusel

9.–10. prosince 1994, Essen

26.–27. června 1995, Cannes

22.–23. září 1995, Mallorca

15.–16. prosince 1995, Madrid

29. března 1996, Turín

21.–22. června 1996 Florencie

5. října 1996, Dublin

13.–14. prosince 1996, Dublin

23. května 1997, Noordwijk

16.–17. června 1997, Amsterodam

20.–21. listopadu 1997, Lucemburk

12.–13. prosince 1997, Lucemburk

15.–16. června 1998, Cardiff

24.–25. října 1998, Pörtschach

11.–12. prosince 1998, Vídeň

26. února 1999, Bonn

24.–25. března 1999, Berlín

14. dubna 1999, Brusel

3.–4. června 1999, Kolín nad Rýnem

15.–16. října 1999, Tampere

10.–11. prosince 1999, Helsinky

23.–24. března 2000, Lisabon

19.–20. června 2000, Santa Maria Da Feira

13.–14. října 2000, Biarritz

7.–11. prosince 2000, Nice

23.–24. března 2001, Stockholm

15.–16. června 2001, Göteborg

21. září 2001, Brusel

19. října 2001, Gent

14.–15. prosince 2001, Brusel (15.–16. března 2002, Barcelona

21.–22. června 2002, Sevilla

24.–25. října 2002, Brusel

12.–13. prosince 2002, Kodaň

17. února 2003, Brusel (mimořádné zasedání hlav států nebo předsedů vlád)

20.–21. března 2003, Brusel

16. dubna 2003, Atény (neformální zasedání hlav států nebo předsedů vlád)

19.–20. června 2003, Soluň , poslední zasedání Evropské rady konané mimo Brusel.

16.–17. října 2003

12.–13. prosince 2003

25.–26. března 2004

17.–18. června 2004

4.–5. listopadu 2004

16.–17. prosince 2004

22.–23. března 2005

16.–17. června 2005

15.–16. prosince 2005

23.–24. března 2006

15.–16. června 2006

14.–15. prosince 2006

8.–9. března 2007

21.–22. června 2007

14. prosince 2007

13.–14. března 2008

19.–20. června 2008

1. září 2008 (mimořádné zasedání Evropské rady)

15.–16. října 2008

7. listopadu 2008 (neformální zasedání hlav států nebo předsedů vlád)

10.–11. prosince 2008

1. března 2009 (neformální zasedání hlav států nebo předsedů vlád)

19.–20. března 2009

18.–19. června 2009

17. září 2009, pře (neformální zasedání hlav států nebo předsedů vlád)

29.–30. října 2009

19. listopadu 2009 (neformální zasedání hlav států nebo předsedů vlád)

10.–11. prosince 2009, poslední zasedání, jemuž předsedá rotující předsednictví Rady

11. února 2010, Brusel (neformální zasedání Evropské rady)

25.–26. března 2010, první formální zasedání Evropské rady za předsednictví Hermana Van Rompuye

17. června 2010

16. září 2010

28.–29. října 2010

16.–17. prosince 2010

4. února 2011

11. března 2011 (mimořádné zasedání)

24.–25. března 2011

23.–24. června 2011

9. prosince 2011

30. ledna 3012 (neformální zasedání)

1.–2. března 2012

28.–29. června 2012

18.–19. října 2012

22.–23. listopadu 2012

13.–14. prosince 2012

7.–8. února 2013

14.–15. března 2013

22. května 2013

27.–28. června 2013

24.–25. října 2013

19.–20. prosince 2013

6. března 2014 (neformální zasedání hlav států a předsedů vlád věnované Ukrajině)

20.–21. března 2014

27. května 2014 (neformální pracovní večeře hlav států a předsedů vlád)

26.–27. června 2014

16. července 2014 (zvláštní zasedání Evropské rady)

30. srpna 2014 (zvláštní zasedání Evropské rady)

23.–24. října 2014

18. prosince 2014

12. února 2015 (neformální zasedání hlav států a předsedů vlád)

19.–20. března 2015

23. dubna 2015 (mimořádné zasedání)

25.–26. června 2015

23. září 2015 (neformální zasedání hlav států a předsedů vlád)

15. října 2015

29. listopadu 2015 (zasedání hlav států nebo předsedů vlád zemí EU s Tureckem)

17.–18. prosince 2015

18.–19. února 2016

7. března 2016 (zasedání hlav států nebo předsedů vlád zemí EU s Tureckem)

17.–18. března 2016

18. března 2016 (zasedání hlav států nebo předsedů vlád zemí EU s Tureckem)

29. června 2016

16. září 2016 (neformální zasedání)

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop