Jak si vedla Junckerova Komise?

08.01.2020
Magda Komínková, psáno pro Euroskop

• Při svém zvolení v rámci svého projevu „Nový začátek pro Evropu: Moje agenda pro zaměstnanost, růst, spravedlnost a demokratickou změnu“ deklaroval Jean-Claude Juncker, že se jeho Komise zaměří na deset prioritních oblastí.
• Komise splnila některé ze svých cílů, ale rozhodně ne všechny. Podařilo se ji snížit počet předložených aktů a zavedla nová pravidla pro legislativní proces. V rámci základních priorit představila řadu legislativních aktů a některé z nich finalizovala.
• Na druhou stranu se jí nepodařilo završit snahy týkající bankovní unie, digitálního trhu, změn v zahraniční politice. Některé akty byly předloženy a záleží na nové Komisi, zda bude usilovat o jejich dokončení.

Evropská komise (Komise, EK) vedená Jeanem-Claudem Junckerem oficiálně ukončila své pětileté funkční období na konci října 2019, fakticky tomu ovšem bylo až na konci listopadu 2019. Do nástupu Komise vedené Ursulou von der Leyenovou (1. prosince 2019) se jednalo o takzvané udržovací období, ze kterého nevzešla žádná zásadní rozhodnutí či plány do budoucna. Pravomoci Komise byly v průběhu listopadu omezeny na vykonávání běžných záležitostí. Pokračovala v každodenní agendě, ale neprováděla žádná velká politická rozhodnutí. Důvodem k pozdějšímu nástupu do funkce byla trojice odmítnutých kandidátů na komisaře.

V uplynulých pěti letech se Junckerova Komise snažila naplňovat priority, jež si na začátku svého funkčního období stanovila. Komise dle svých prohlášení usilovala o to, aby se „EU stala sociálnější a jednotnější, přiblížila se svým občanům a zaujala vlivnější postavení na světové scéně.“

Kromě dlouhodobých priorit Komise stanovovala také každoroční politické programy, které vycházely z politických směrů Komise (základních priorit) a které zohledňovaly také strategické cíle Evropské rady.

Předseda Komise taktéž každoročně představoval zprávu o stavu Unie (SOTEU), která společně s tzv. dopisem o záměru, zaslaným předsedovi Evropského parlamentu (EP) a předsednictví Rady, představovala plán klíčových priorit pro následující období.

Jean-Claude Juncker na tiskové konferenci. Zdroj: Evropská komise

Junckerova Komise

Dne 15. července 2014, byl Jean-Claude Juncker zvolen poslanci Evropského parlamentu (Parlamentu, EP) předsedou Komise a při této příležitosti v rámci svého projevu „Nový začátek pro Evropu: Moje agenda pro zaměstnanost, růst, spravedlnost a demokratickou změnu“ deklaroval, že se zaměří na deset prioritních oblastí. Se stanovenými základní prioritami se měla pojit veškerá legislativní činnost Junckerovy Komise. V době, kdy se Juckerova Komise ujala funkce, byla Evropská unie (Unie, EU) oslabena největší hospodářskou a sociální krizí od druhé světové války. Podpora občanů slábla a EU měla podle názoru předsedy Junckera „poslední šanci“ si jejich důvěru získat zpět.

Seznam politických priorit a iniciativ na období 2015-2019

Předložená agenda představila deset oblastí politiky, v nichž chtěla Komise klást důraz na konkrétní výsledky. Juncker deklaroval, že členským státům přenechá ostatní oblasti politiky, v nichž mají větší legitimitu a jsou lépe vybaveny na to, aby nabízely politické odpovědi na úrovni vnitrostátní, regionální či místní v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality.

Deset priorit

1. Nový impulz pro zaměstnanost, růst a investice
2. Propojený jednotný digitální trh
3. Unie musí být odolnější v energetické oblasti a mít progresivní politiku v oblasti změny klimatu
4. Lepší a spravedlivější vnitřní trh a posílená průmyslová základna
5. Hlubší a spravedlivější hospodářská a měnová unie
6. Přiměřená a vyvážená dohoda o volném obchodu s USA
7. Oblast spravedlnosti a základních práv, jež jsou založeny na vzájemné důvěře
8. Na cestě k nové migrační politice
9. Silnější celosvětový aktér
10. Unie demokratické změny

Schéma: Priority Komise

Zdroj: Komise – priority

Nový způsob práce

Jean-Claude Juncker zavedl jiný způsob práce a vnitřní uspořádání Komise, která nově pracovala v týmech. Sbor komisařů měl sedm místopředsedů, šest kromě vysoké představitelky Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (Federica Mogherini), a každý z nich vedl jeden projektový tým. Místopředsedové řídili a koordinovali práci několika komisařů v sestavách, které se mohly měnit podle potřeby a nově vznikajících projektů. Tyto projektové týmy odrážely hlavní politické směry.

Příkladem mohou být Pracovní místa, růst, investice a konkurenceschopnost, Jednotný digitální trh či Energetická unie. Řada portfolií byla pozměněna a zjednodušena. Například byla vytvořena pozice zvláštního komisaře pro migraci.

Činnost Komise v průběhu 5 let

Komise plnění svých cílů každoročně hodnotila v rámci zprávy o stavu Unie, kde byly uvedeny legislativní akty, které by Komise chtěla přijmout v následujícím období a akty, které hodlá stáhnout nebo přerušit jejich projednávání. Mimo tohle každoroční hodnocení Komise také posoudila svoje pětileté působení po ukončení mandátu.

Na začátku svého funkčního období Komise deklarovala, že „u zásadních otázek bude zasahovat nekompromisně“. Juncker chtěl podle svých slov zastavit legislativní inflaci, jíž se dosavadní práce Komise vyznačovala. To se v konečných číslech podařilo – předložila o 83 % legislativních podnětů méně než předchozí Komise, 142 legislativních návrhů stáhla a 162 stávajících předpisů upravila.

Schéma: Legislativní návrhy, které Junckerova Komise předložila nebo převzala po předchozích Komisích

Zdroj: Review of the Juncker Commission

Růst, zaměstnanost a investice

Mottem Komise byla tři slova: růst, zaměstnanost a investice. Dle dat má EU za sebou sedm let hospodářského růstu, vzniklo 14 milionů pracovních míst, nezaměstnanost je nejnižší od roku 2000 a práci má 241 milionů občanů EU, tedy míra zaměstnanosti je 73,9 %.

Schéma: Hospodářská výkonnost

Zdroj: Review of the Juncker Commission

Významným pilířem bývalé Komise byl Junckerův plán, který měl za cíl přinést a posílit investice. Dle hodnocení investiční plán poskytl investice ve výši takřka 439 miliard eur. Komise se nejen proto rozhodla v iniciativě pokračovat a v dubnu 2019 EP schválila nástupce Junckerova plánu pro příští víceletý finanční rámec – Program InvestEU.

Schéma: Výsledky Junckerova plánu

Zdroj: Review of the Juncker Commission

V rámci sociálního rozměru Evropské unie se podařilo přijmout evropský pilíř sociálních práv, který byl dlouhodobě neprůchodný. Ještě předtím, než byl pilíř sociálních práv schválen, byla novelizována směrnice o vysílání pracovníků. Komise ustavení zásady, že za tutéž práci na téže pozici má každý dostat tutéž mzdu, považuje za svůj úspěch. Nová Komise by měla kromě jiného také usilovat o dokončení projednávaného balíku mobility, který nebyl doposud finalizován. Od září 2016, kdy předseda Komise Juncker oznámil vytvoření Evropského sboru solidarity, se do něj přihlásilo více než 172 000 mladých lidí. Do projektů po celé EU se zapojilo přes 30 000 mladých lidí. V rámci příštího víceletého finančního rámce navrhla Komise na posílení a rozšíření Evropského sboru solidarity rozpočet ve výši 1,26 miliardy eur. Ten má zajistit nejméně 350 000 příležitostí pro mladé.

Komise nepokročila v otázce podoby budoucího víceletého finančního rámce (VFR), na jehož schválení se členským zemím začíná krátit čas. Tento úkol bude muset převzít nová Komise, i když se původně plánovalo, že dlouhodobý rozpočet bude přijat do voleb v květnu 2019. Nyní se předpokládá, že by budoucí VFR 2021-2027 mohl být přijat v polovině roku 2020.

Dále se nepodařilo dokončit bankovní unii. Nikoliv pro absenci návrhů ze strany Komise, ale pro nízkou podporu a snahu ze strany členských států. Bankovní unie by dle Komise měla být dokončena, protože jinak nebude EU schopna reagovat na další ekonomické krize a otřesy. Komise také nezvládla dokončit svoji práci na tvorbě systému pojištění vkladů, což by měla být součást bankovní unie. Bez pojištění vkladů nemůže dle Komise fungovat bankovní unie a bez hotové bankovní unie nebude už ani hospodářská a měnová unie.

Vnější vztahy a zahraniční politika

Většina funkčního období Komise byla spojena s bojem proti migrační krizi. S řešením této politiky Komise ve svých prioritách nepočítala, a proto se rychle snažila přizpůsobit stavu, který nastal. Její činnost nelze jednoduše zhodnotit. Komise nicméně ve svém vlastním hodnocení tvrdí, že situace by mohla být pozitivnější, kdyby se Rada stejně jako Parlament řídila doporučeními, jež jí Komise předložila. Nejprve v březnu 2015 k otázce relokace a poté v dubnu 2016 k reformě dublinského systému. Juncker v březnu 2015 oznámil, co ve věci uprchlíků Komise plánuje podniknout. Tyto kroky přijal Parlament, členské státy nikoliv. Konkrétním výsledkem bylo rozšiřování a posílení agentury EU pro ochranu vnějších hranic a vznik pohraniční a pobřežní stráže.

Schéma: Nedovolené překračování hranic

Zdroj: Review of the Juncker Commission

Komise v rámci snahy o svoji činnost na mezinárodní scéně přijala také několik aktů týkajících se Afriky. Usilovala o navázání rovnocenného partnerství s Afrikou, což se nepodařilo a spolupráce je primárně založena na finanční podpoře ze strany EU. V září 2017 byl přijat plán vnějších investic (EIP), který má přispět ke stimulaci investic v partnerských zemích v Africe a v evropském sousedství. Příspěvek Evropské unie činí 4,5 miliardy eur, přičemž do roku 2020 by plán měl mobilizovat investice až do výše 44 miliard eur.

Komise se ve své činnosti věnovala také mezinárodnímu obchodu. Pro většinu členských států je to složité a vysoce kontroverzní téma. Přesto bylo uzavřeno 15 mezinárodních obchodních dohod a EU má celkem obchodní dohody s 72 státy, což představuje 40 % světového bohatství. Nicméně EU nedokázala uzavřít dohodu se Švýcarskem, ačkoliv o to usilovala. Také se jí nepodařilo pokročit v otázce znovusjednocení Kypru.

Schéma: Obchodní politika EU

Zdroj: Review of the Juncker Commission

Dlouhodobým problémem je hrozící pokles vlivu Evropy ve světě. Předpokládá se, že ve středním časovém horizontu nebude už ani jeden členský stát Unie členem skupiny G7. Také proto Komise chtěla posílit svá pravidla a způsoby rozhodování v otázkách zahraniční politiky. Z tohoto důvodu navrhla, aby se v Radě zavedlo hlasování kvalifikovanou většinou i v zahraničněpolitických záležitostech. V této otázce ovšem nedosáhla žádného většího pokroku.

Zlepšování právní úpravy

Junkerova Komise se „poučila“ z minulých let a zavázala se, že bude jednat pouze v případech, kdy řešení na úrovni EU přináší „přidanou hodnotu a směřuje k lepší právní úpravě“. Program zlepšování právní úpravy si Komise ve snaze změnit své interní pracovní metody a způsoby plánování vytyčila v roce 2015. Od té doby zavedla nové principy do všech fází plánování a sestavování programů a zjednodušila své roční pracovní programy.

Komise ve snaze o snížení množství legislativy a zvýšení její kvality uplatňovala během funkčního období několik nových postupů. Nástroje ke zlepšování právní úpravy obsahují podrobné instrukce ohledně toho, jak: uplatňovat obecné zásady zlepšování právní úpravy; provádět posouzení dopadů; stanovit dopady; připravit návrhy, používat předpisy a provádět je do vnitrostátního práva; monitorovat uplatňování zásahu; provádět hodnocení a kontroly účelnosti a jak konzultovat zúčastněné strany.

Program zlepšování právní úpravy s sebou přinesl mimo jiné tyto změny:

• Podělte se o svůj názor – iniciativa, díky níž se občané mohou zapojit do legislativního procesu, a to v jakékoliv jeho fázi, a vyjadřovat se například k návrhům prováděcích aktů nebo aktů v přenesené pravomoci. Od roku 2015 zorganizovala Komise více než 400 veřejných konzultací, kterých se zúčastnily miliony občanů EU. Například ke zrušení letního času se vyjádřilo na 4,6 milionu lidí a k hodnocení směrnice o ptácích a stanovištích více než půl milionu.
• Zásada „nejprve hodnotit“ – Komise se zavázala, že jakýkoliv stávající předpis před jeho změnou nejdříve posoudí. Nově zřízený Výbor pro kontrolu regulace má zaručovat, že podpůrné analýzy budou kvalitní a politická rozhodnutí Komise se budou opírat o objektivní a důvěryhodně doložená fakta. Celkově byla posouzením dopadu podložena převážná většina návrhů, u nichž to bylo potřeba. V 75 % případů vycházelo posouzení z vyhodnocení již zavedených opatření – a ukázalo tak, že se zásada „nejprve hodnotit“ uplatňuje stále častěji.
• Platforma REFIT – nová platforma, jejímž prostřednictvím může občanská společnost dávat zpětnou vazbu a návrhy na zdokonalení současných předpisů EU, na něž se Komise zavázala vždy reagovat. Komise navrhla zhruba 150 zjednodušení, jejichž účelem bylo omezit zbytečnou administrativní zátěž a přitom plnit politické cíle. Kromě toho reagovala na takřka 90 podnětů zaslaných prostřednictvím nové platformy REFIT.

REFIT Program pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) je součástí agendy zlepšování právní úpravy. REFIT má zajistit, aby právní předpisy EU splňovaly svůj účel a dosahovaly stanovených cílů. Jedná se o odbornou skupinu na vysoké úrovni zahrnující členské státy, poradní orgány a zástupce podnikatelů a občanské společnosti, která má poskytovat doporučení k tomu, jak zefektivnit regulaci EU a účinně snížit náklady a zátěž, aniž by tím utrpěly politické cíle. Zaměřuje se na malé a střední podniky, které představují většinu podniků v EU a které mohou být prováděním unijních pravidel znevýhodněny. REFIT je začleněn do přípravy ročních pracovních programů Komise.

Zdroj: REFIT

Schéma: Zlepšování právní úpravy

Zdroj: Review of the Juncker Commission

Hlavním cílem Komise bylo podpořit zapojení občanů EU a občanské společnosti do činností Komise v oblasti tvorby politik. Komise cíleně vytvářela příležitosti pro zúčastněné strany, aby se podílely na celém cyklu tvorby politiky. Komise zavedla požadavek veřejných konzultací u všech posouzení dopadů a hodnocení a zvýšila počet veřejných konzultací přeložených do všech jazyků EU. Průměrný počet odpovědí na veřejné konzultace a zpětných vazeb se značně liší, ale celkově roste.

Schéma: Přehled činností v oblasti zlepšování právní úpravy, 2015–2018

Zdroj: Zlepšování právní úpravy – hodnocení a potvrzení závazku

Ne všechny iniciativy musí být doprovázeny posouzením dopadů. V letech 2015 až 2018 nebylo posouzení dopadů provedeno u 8,5 % návrhů Komise, které byly oznámeny v rámci pracovních programů Komise a u kterých by se posouzení dopadů očekávalo. V případech, kdy se neplánuje provést posouzení dopadů, je veřejnost informována prostřednictvím plánů. Komise se snažila posílit nejen kontakty s občany, ale také s členskými státy. Dle hodnocení v letech 2014 – 2019 uspořádala 1 815 dialogů s občany a komisaři, komisaři 911krát navštívili vnitrostátní a regionální parlamenty v členských státech.

Schéma: Dialogy s občany od roku 2015 a návštěvy vnitrostátních parlamentů

Zdroj: Review of the Juncker Commission

Shrnutí

Junckerova Komise se od svého nástupu dne 1. listopadu 2014 zabývala širokou škálou problémů. Šlo například o změnu klimatu, brexit, krizi v eurozóně, nezaměstnanost mladých, migraci, zahraniční vměšování do demokratických procesů v EU a šíření dezinformací, útoky na základní práva a právní stát, výzvy související s digitalizací, vzrůstající mezinárodní napětí a četné ozbrojené konflikty v blízkém sousedství vnějších hranic EU. Legislativní činnost Komise se soustředila na deset základních priorit, které si Jean-Claude Juncker stanovil při nástupu do funkce.

Posouzení činnosti Komise je složité a záleží na tom, z jakého úhlu je na problematiku nahlíženo. Každopádně lze říci, že Komise splnila některé ze svých cílů, ale rozhodně ne všechny. Podařilo se ji snížit počet předložených aktů a zavedla nová pravidla pro legislativní proces. V rámci základních priorit představila řadu legislativních aktů a některé z nich finalizovala. Na druhou stranu se jí nepodařilo završit snahy týkající bankovní unie, digitálního trhu, změn v zahraniční politice. Některé akty byly předloženy a záleží na nové Komisi, zda bude usilovat o jejich dokončení. Nová předsedkyně Komise Ursula von der Leyenová deklarovala, že se primárně zaměří na environmentální otázky a po svém nástupu do funkce představila Zelenou dohodu pro Evropu. Je tedy otázkou, zda bude mít kapacity i na dosažení cílů, které si předsevzala Juncekrova Komise, ale nedotáhla je do konce.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop