17.08.2020
Nikola Chvátalová, psáno pro Euroskop
Britské rozhodnutí vystoupit z unijních struktur způsobilo mezinárodní politické zemětřesení. Zároveň přišlo ve chvíli, kdy je Evropa nucena vyrovnávat se se změnou mezinárodního prostředí projevující se zejména nejistotou transatlantických vztahů s USA, rostoucí hrozbou terorismu v Evropě, migrační krizí, kybernetickými hrozbami a napětím s Ruskem. Britské rozhodnutí opustit Evropskou unii (EU) přidalo další vrstvu nejistoty a zkomplikovalo již tak poměrně nepřehledné a měnící se bezpečnostní prostředí.
Poměrně záhy se začalo debatovat o možných dopadech nejen na fungování EU obecně, ale také na budoucí vztah Británie a Unie. Zároveň se začalo hovořit o tom, jaké implikace by brexit mohl představovat konkrétně pro Společnou bezpečnostní a obrannou politiku (SBOP), jelikož se může jednat o poměrně velký zásah do evropského systému zajišťování bezpečnosti a obrany.
Základy SBOP byly položeny v roce 1998 přijetím britsko-francouzské deklarace ze St. Malo, která měla na jednu stranu zajistit, aby se z EU nestala pouze civilní mocnost, na druhou stranu však bylo jejím cílem ochránit primární roli NATO v oblasti zajišťování evropské bezpečnosti a obrany. Odchod Velké Británie z EU bude proto znamenat významný milník i pro vývoj této politiky.
Stále však nepanuje stoprocentní shoda ohledně toho, zda brexit představuje spíše hrozbu evropské bezpečnosti a obraně, či na něj můžeme nahlížet naopak jako na příležitost k rozvoji spolupráce. Existuje několik teoretických scénářů, jakým směrem by se SBOP mohla po brexitu vydat. V následujícím článku bude představeno pět hlavních variant, které mapují možné dopady britského odchodu. Budoucí podoba politiky bude ale záležet také na tom, jak konkrétně bude nový vztah EU a Británie vypadat.
Scénář č. 1: Brexit jako varovný signál a oslabení integračního procesu
Záhy po oznámení výsledků britského referenda o vystoupení z EU se očekávalo, že by mohlo dojít k posílení protiunijních nálad a dalším vlnám referend. Tyto tendence byly podporovány nárůstem politických preferencí euroskeptických stran napříč Evropou. Proto se objevily obavy, že brexit může spustit dezintegrační reakce v EU. Nicméně vývoj posledních let ukazuje, že brexit probudil v EU ochotu ochránit soudržnost společného projektu.
I když dochází k určitému rozkvětu spolupráce v bezpečnostní oblasti, je třeba nepodceňovat to, co brexit Unii signalizuje. A to fakt, že ne každá země je spokojená se směrem, jakým se evropská integrace ubírá. Stále je na místě obava z možné stagnace, ztráty popularity a legitimity EU a uvolňování či opouštění závazků ze strany jejích členů.
Faktorem, který by mohl vést k dezintegraci, by bylo přílišné zaobírání se post-brexitovými jednáními, které by absorbovalo veškerou administrativní a politickou kapacitu. V důsledku toho by se totiž mohla EU více zaměřit dovnitř, stát se politicky roztříštěnou, případně méně schopnou jednat v mezinárodním prostředí a formovat regionální řád.
Scénář č. 2: Potenciální ztráta vojenských schopností, narušení mezinárodní spolupráce a ohrožení efektivity výkonu SBOP
Po brexitu se objevily obavy ze ztráty kredibility EU jakožto vojenského aktéra, což by mohlo vést k poklesu ambicí v bezpečnostní oblasti. Británie totiž představuje důležitou sílu, která nejenom že disponuje speciálními schopnostmi a vybavením, ale také představovala zhruba 20 % vojenských kapacit EU. Často je také připomínána její důležitá pozice v Radě bezpečnosti Organizace spojených národů (OSN) a symbolická role jaderné velmoci. Existuje i několik bezpečnostních oblastí, ve kterých je považována za špičku, patří sem zejména boj proti terorismu či zpravodajský sběr informací.
Narůstají proto obavy z fragmentace systému sdílení dat, růstu administrativních nákladů a z toho, že by se důležité informace mohly ztratit ve složitém řetězci. Otazníkem do budoucna je také používání Evropského zatýkacího rozkazu a soudní spolupráce skrze Eurojust, jelikož opatření plynoucí z brexitu by mohla ovlivnit pátrání po zločincích a ztížit jejich stíhání a případné odsouzení. Problematická je také nejistota ohledně britského přístupu k důležitým bezpečnostním a informačním databázím a členství v Europolu. Ohrožena by totiž mohla být schopnost spolupracovat při řešení nadnárodních bezpečnostních hrozeb, jako je terorismus či organizovaný zločin.
Existuje nicméně několik relevantních důvodů pro to, proč by brexit paradoxně oblast bezpečnosti a obrany nemusel příliš zasáhnout. Zaprvé je to fakt, že obě oblasti nikdy nepatřily mezi klíčové kompetence EU, obecně je zde patrná mnohem menší míra integrace než v jiných sektorových politikách. To se například projevuje i v mezivládní podobě politiky, kde hraje jednomyslnost stále silnou roli. Dalším důvodem je i existence alternativy, v Evropě je stále zajišťování bezpečnosti a obrany v nejužším slova smyslu připisováno Severoatlantické alianci (NATO).
Neočekávají se ani zásadní dopady na operace a mise spadající pod SBOP, a to zejména z toho důvodu, že pokud porovnáme velikost Británie a její vojenské schopnosti, je země spíše skromným přispěvatelem personálu do operací.
Potíže pro EU však může způsobit to, že EU přijde o zemi, která má jedno z nejlepších diplomatických pokrytí na světě. Pokud k tomu připíšeme fakt, že vyslání mise a její úspěch záleží na politických okolnostech a přípravě půdy v cílové zemi, nemusí být ztráta v diplomatické oblasti zanedbatelná.
Ilustrační foto. zdroj: Pixabay
Scénář č. 3: Brexit jako příležitost k efektivnější spolupráci mezi EU a Británií a dynamickému vývoji SBOP
Přestože existují důvody ke skepsi k tomu, že by se z EU bez Británie mohl stát důvěryhodný bezpečnostní a vojenský hráč, rozvoj spolupráce v posledních letech naznačuje spíše opačný trend, jelikož dochází k posilování evropské integrace v oblastech, ve kterých tradičně postupovala pomalu a obtížně, a to i kvůli krokům Velké Británie.
V několika posledních letech můžeme hovořit o tzv. obranné renesanci, jelikož došlo ke spuštění několika iniciativ, které posilují roli EU jakožto bezpečnostního a obranného aktéra. Řadíme sem například očekávané spuštění Evropského obranného fondu, rozvoj Stálé strukturované spolupráce (PESCO) a Battlegroups. Na první pohled se zdá, že právě brexit ve zbylých členských státech probudil ochotu k naplnění ambiciózních bezpečnostních plánů. Je však třeba upozornit na to, že nedávno spuštěné projekty nemusí být reakcí na brexit, velmi často se jedná o již dříve navrhované a nepřijaté návrhy, z nichž velká část sahá k novým možnostem, které přinesla Lisabonská smlouva. Také je třeba odlišovat důsledky brexitu a dalších důležitých mezinárodních politických událostí.
Scénář č. 4: Brexit jako zdroj proměny vztahu mezi EU-NATO a nového meziinstitucionálního uspořádání
V souvislosti s brexitem se také očekává proměna vztahu EU a NATO. Teoreticky by mohlo dojít k jasnějšímu vymezení polí působnosti obou organizací. Někdy je jejich vztah chápán jako konkurenční z toho důvodu, že obě organizace se v některých oblastech svých činností překrývají. Jejich spolupráce je sice chápána jako užitečná, ale stále je poměrně limitovaná, navíc je poznamenaná nevyřešenými otázkami, jako jsou nedostatečné výdaje na obranu mnohých evropských zemí či turecko-kyperský konflikt.
V důsledku brexitu by mohlo dojít k viditelnějšímu vyjasnění rolí mezi EU a NATO. Je ale možné, že bez britského vlivu se uspořádání, kdy NATO zajišťuje vojenskou obranu a EU řeší „soft“ bezpečnostní výzvy, může rozpadnout. Británie dlouhodobě podporovala, aby se EU zaměřila na krizový management a post-konfliktní stabilizaci, což by působilo jako dodatek k činnosti NATO.
Scénář č. 5: Změna rovnováhy uvnitř EU a obnovení bilaterální a multilaterální spolupráce
Odchodem Británie dochází ke změně rovnováhy uvnitř EU. Do budoucna se očekává klíčová role Německa, případně Francie či francouzsko-německého tandemu. V poslední době to vypadá, že Německo prochází vývojem z čistě civilní mocnosti v zemi, která je čím dál více ochotná převzít odpovědnost za zajišťování mezinárodní bezpečnosti. Nesmíme ale zapomenout na poměrně silné opoziční hlasy německé veřejnosti.
Velice pravděpodobná je také francouzsko-německá spolupráce, té však může bránit několik překážek – zejména rozdílnost strategických kultur a nesoulad bezpečnostní priorit. Francie prohlubování bezpečnostní a obranné integrace vidí jako způsob k řešení krizí, podle ní má SBOP doplňovat vlastní vojenské nasazení zejména v oblasti výcviku a vybavení, zatímco Německo považuje obranu EU za další nástroj politické integrace a hlavní výhodu vidí v potenciálu harmonizovat obranné politiky členských států. Ne všechny země jsou však francouzsko-německému tandemu nakloněny, Británie byla totiž poměrně často chápána jako vyrovnávací síla dominantní role Německa a Francie.
Brexit také může přinést obnovení bilaterální a multilaterální spolupráce. Británie se totiž nejspíše bude zaměřovat na budování nových a rozvíjení tradičních. Již v posledních letech utužovala vztahy s jednotlivými zeměmi, zejména s Francií a Německem. V případě Francie však může být překážkou stupňující se soutěživost mezi oběma zeměmi, které si velmi dobře uvědomují své silné postavení, a také fakt, že brexit postavil Francii do role, kdy má příležitost převzít vedoucí úlohu v EU a nahradit Británii jako tradičního amerického spojence. I britsko-německá spolupráce brexitem utrpěla, navíc dává Berlín jasně najevo, že nesmí ohrožovat unijní závazky.
Je třeba si ale uvědomit, že bilaterální spolupráce nikdy nebude tak silná, jako kombinace sil členů EU, zároveň je takový přístup finančně náročnější a může v delším časovém rámci podkopávat snahy jak EU, tak NATO. Pokud by rozhovory selhaly a EU s Británií se nedomluvily na budoucím fungování, je možné, že ke spolupráci budou evropské země využívat jiné kanály než ty unijní. Na významu by mohla narůst multilaterální a regionální fóra, jako například Rada bezpečnosti OSN, NATO, případně OSCE (Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě).
Otazníky v debatě o budoucím uspořádání vztahů mezi EU a Británií
Největší otazníky visí ve vzduchu v souvislosti s podobou budoucího vztahu mezi Británií a EU. Dá se očekávat, že se Britové budou snažit „koupit dobrou vůli“ a prokázat solidaritu směrem ke zbylým členům EU, což by mohlo vést ještě k větší a efektivnější spolupráci, zvlášť pokud by byla Británie motivována spolupracovat za účelem vyrovnání ztráty vlivu. Existuje však několik překážek stojících na cestě k uzavření výhodné dohody.
Rizika bránící pragmatickému řešení jsou zejména emocionální a politická. Je třeba zamezit tomu, aby došlo k degradaci vyjednávání na hru o obviňování a byla zde snaha trestat Brity za rozhodnutí opustit EU, zároveň však Británie by neměla s bezpečností obchodovat. Ze strany EU pak existuje riziko nechat se zlákat vyjednáním horší dohody, jelikož významně příznivá dohoda by mohla povzbudit protiunijní nálady v členských státech.
Představy Británie ohledně budoucího zapojování se často rozcházejí s představami EU. V jádru britských návrhů totiž stojí nabídka vybudování nového, hlubokého a speciálního vztahu. Zaprvé je třeba rozhodnout, zda EU poskytne Británii speciální zacházení a překročí rámce spolupráce typicky uzavírané s třetími zeměmi. Přiřknutí speciální pozice je však spíše nepravděpodobné, Unie má sice zájem o britské zapojení do zajišťování evropské bezpečnosti, ale nehodlá za to zaplatit tak vysokou cenu jako například dovolit třetí zemi účast na rozhodování.
Autor: Nikola Chvátalová, psáno pro Euroskop
